정부-노동계 ‘비정규직 통계 차이’ 짚어보니…

정부 “임시일용직 245만명 정규직”...노동계선 “비정규직”
부가조사 설문항목 사용하는 판단기준 각각 달라
‘종사상지위+계약기간+계속근무기대’ 통합 바람직
ILO도 내년 목표 국제노동통계기준 개정 움직임

익히 알려져 있듯이 비정규직의 규모와 실태에 관한 분석은 정부와 노동계가 각각 다른 기준에 따른 분석결과를 인용하고 있다. 통계청(이하 통계 조사기관이자 원자료 제공자인 통계청과 구분하기 위해 ‘정부’라고 칭한다)이 2005년 고용노동부로부터 분석과 발표에 관한 업무를 이관받을 때부터 이른바 ‘노사정위 합의’에 따른 것이라고 주장하면서 사용하는 정부기준이 있고, 노동계에서는 한국노동사회연구소 김유선 선임연구위원(이하 한노사연)과 한국비정규노동센터(이하 비정규센터)의 분석결과를 별도로 인용해 왔다.

통계청은 지난해 11월 3일 보도자료를 통해 이미 2016년 8월 조사결과를 공표했고, 이어 한국노동사회연구소의 김유선 선임연구위원은 11월 22일 같은 원자료를 분석한 <비정규직 규모와 실태>를 발표했다. 통계청은 임금노동자 1천963만명 가운데 비정규직 규모는 644만명(32.8%)이라고 했고, 한노사연의 경우는 874만명(44.5%)이었다. 비정규센터도 매년 통계청의 부가조사 분석결과를 발표하고 연말에는 보다 상세한 분석결과가 포함된 <통계로 본 한국의 비정규직 노동자>라는 제목의 책자도 발간해 왔는데, 올해는 아직 결과를 내놓지 않은 상태이다.

통계청이 2000년 시험조사를 실시한 뒤 2003년부터 현재 문항대로 조사가 실시된 지 올해로 15년째를 맞는다.

편의상 모든 추정치를 다 살펴보기 위해 이 글에서는 아직 발표되지는 않았지만 비정규센터 분류기준에 따른 2016년 8월 부가조사 결과분석을 포함해서 모두 일단 수치를 비교해 보기로 하자. 세 기준을 망라한 분석결과는 아래 <표1>과 같다.

<표1>에 나타난대로 2016년 8월 기준 우리나라 임금노동자의 총 수는 1,963만명 규모이다. 정부 분석인 통계청은 644만명(32.8%), 한노사연은 874만명(44.5%)을 제시했고, 한국비정규노동센터의 분류기준을 따르면 870만명(44.3%)으로 추계된다. 통계청과 노동계의 두 기관은 각각 229만명, 225만명의 차이를 보이고 있다. 한노사연과 비정규센터(기준) 간에도 미미하지만 4만명 차이가 있다.

동일한 부가조사 원자료를 가지고 분석을 하는데도 결과에 차이를 보이는 이유는 여러 이유들이 있지만, 기본적으로는 본조사의 ‘종사상지위’ 항목을 고려하느냐 않느냐, 그리고 고용형태를 판단하는데 사용하는 설문 항목이 서로 다르기 때문이다. 아래 그림에서 보듯이 노동계의 한노사연과 비정규센터는 임시직과 일용직에 해당하는 사람은 비정규직에만 포함시키고 있다. 반면 정부는 임시직 가운데 상당수를 비정규직이 아닌 정규직으로 포함시키고 있으며, 일부 일용직에서도 정규직으로 판별하고 있다.

‘종사상지위’는 ‘고용형태’와 다르다?

정부는 “종사상지위와 근로형태는 서로 다른 개념”이라는 입장이다. 비정규직을 판별하는 기준에서 종사상지위는 사용하지 않아야 한다는 것이다. 반면 노동계는 종사상지위에서 임시직이나 일용직으로 답한 경우에는 정규직에 포함시키지 않고 있다. 이 문제에 관한 한 정부의 설명은 분명하지 않다.

국제노동통계기준(International Classification of Status in Employment, ICSE-93)은 1993년 ILO의 국제노동통계전문가총회(ICLS)에서 채택된 기준으로 “각국의 고용통계에서 종사상지위의 유형분류에 관한 모델을 제시하고, 해당 주제에 관한 국제비교가 가능하도록 하기 위한 수단”으로서 만들어진 것이라고 그 취지를 밝히고 있다. 같은 취업자라 하더라도 고용주, 노동자, 자영업자 등 노동시장에서의 지위가 다를 수 있고, 노동자라 하더라도 근로계약에서도 안정성에서 차이가 있을 수 있다. 다만, 하위유형을 어떻게 세분할 것인가 하는 문제는 각국마다 고용관행이나 법제도가 많이 다를 수 있기 때문에 하나의 단일안으로 제시하지 않고 있을 뿐이다. 1993년에 채택돼 현재까지 국제기준으로 사용되고 있는 ICSE-93은 취업자를 임금노동자, 고용주, 자영업자, 협동조합원, 무급가족종사자, 기타 등 6가지로 구분하고 있다. 여기에 각각의 하위유형을 설정할 수 있다고 가능성을 열어두고 있는데, 임금노동자는 고용의 안정성 정도에 따라 차등을 두어 구분할 수 있다고 설명하고 있다.

우리가 사용하는 현재의 종사상 지위구분도 이러한 국제기준을 준용한 것이다. 실제로 한국은 1963년에 경제기획원 조사통계국에서 경제활동인구를 조사할 때 당시의 ICSE-58 기준에 따라 임금노동자를 상용직과 일용직으로 구분했고, 통계청이 독립해서 나온 1989년부터는 임시직을 하나 더 추가했던 것이다.

이미 비정규직의 다양한 형태를 어떻게 임금노동자의 하위유형으로 분류할 것인가 하는 내용이 포함돼 있다. 국제노동기구(ILO)에서는 여기서 한발 더 나아가 2018년 ICSE 개정을 잠정 목표로 노사정과 전문가 논의를 진행 중인데, 이 논의의 핵심은 다양한 비정규고용 형태와 자영업자와 노동자의 경계 구분 등의 문제를 어떻게 해결할 것인가에 있다. 아래 문서 <그림>은 ILO가 ICSE 개정을 위해 예시하고 있는 4가지 대안 가운데 1안의 방법을 예시한 것이다. 임금노동자를 정규직과 임시-단기-계절, 간접고용, 훈련생, 가내노동자로 구분하는 방안에 해당된다. 즉, 국제기준에서 보면 종사상지위 구분과 고용형태 구분과 서로 다른 것이 아니라 통합된 하나의 체계라고 할 수 있다. 오히려 종사상지위의 하위분류를 발전시키고 정확한 통계생산을 위해서는 우리나라의 본조사와 부가조사를 통합하는 것이 기준에 오히려 더 부합한다고 볼 수 있다.

자료: ILO(2015). 임금노동자 하위분류 대안을 열거하고 있는 ICSE-93 개정 관련 제안자료의 <옵션1>안.

어쨌든 현재 본조사에는 임시직, 일용직으로 구분되는 직장내에서의 ‘종사상지위’를 판별하고 ‘고용계약기간’을 정했는지 여부를 묻는 항목이 있다. 이어지는 부가조사에서는 계약의 반복갱신 여부와 함께 앞으로 계속근로가 가능한지 확인하기 위해 “회사가 아주 어려워져서 폐업 또는 고용조정을 하거나 당신이 특별히 잘못을 하지 않는다면, 원하는 한 계속 그 직장에 다닐 수 있는가”라는 질문이 있고 그 이유를 확인하게 된다. 또 계속근무가 불가능한 경우에도 그 이유를 확인하고 있다.

통계청의 <경제활동인구조사 부가조사표>(2016.8)

아래 <표3>는 정부와 한노사연, 비정규센터가 각각 정규직과 비정규직을 어떻게 판별하고 있는지 구분한 것이다. 왼쪽은 설문응답의 경우의 수를 나타낸 것이고 오른쪽은 응답내용에 따라 정규직으로 판정되는지 비정규직으로 판정되는지 색깔을 표시한 것이다. 연한 갈색은 비정규직으로 판단한 영역이고 푸른색은 정규직으로 판단한 영역을 의미하는데, 푸른색 셀의 숫자를 합하면 정규직의 총수가 된다. 정부는 4개 영역을 정규직으로 판단하고 있고, 한노사연은 2개 영역만, 비정규센터는 3개 영역을 각각 정규직으로 보고 있다. 그런데 정부가 정규직으로 판단하는 임시일용직 영역을 노동계는 모두 비정규직으로 보고, 반대로 정부가 비정규직으로 판단하는 영역을 노동계는 정규직으로 판단하고 있다. 심지어 한노사연이 비정규직이 정의하는 영역을 비정규센터는 정규직으로 판단하고 있다.

하나하나 살펴보면 본조사 항목에 있는 “근로계약기간을 정했는지” 질문에 ‘정했다’고 답하면 정부와 노동계 모두 비정규직으로 판단한다(ⓐ). 맨 아래쪽에 있는 시간제나 파견용역, 특수고용, 가내근로 등은 각각 해당 고용형태에 해당하는 설문이 별도로 있어서 그 질문에 “예”라고 답변하면 비정규직으로 판단된다(ⓑ). 그래서 위의 두 경우에는 아무런 문제가 없다.

문제가 되는 것은 가운데 영역의 질문들이다. 설문은 이렇다. “회사가 아주 어려워져서 폐업 또는 고용조정을 하거나 본인이 특별한 잘못이 없다면, 원하는 한 그 직장을 계속 다닐 수 있습니까?(①,②,③,④)”

우선 정부는 계속근무가 가능한 이유가 “계약의 반복갱신으로 고용이 지속되고 있어서”라고 답한 경우는 ‘반복갱신(③)’이라는 이유에 주목해서 비정규직(한시적근로)으로 구분한다. 계속근무가 불가능한 경우에는 “사업주가 그만두라면 언제든지 그만둔다는 조건(임시직등)으로 채용된” 경우를 포함해서 원치 않는 사정에 의한 경우(④)라면 비정규직으로 판별한다. 하지만 “적성이나 근로조건, 능력 등이 맞지 않아 다른 일자리를 찾을 예정”이라거나 학업·가족 등 개인사정에 해당하는 경우에는 임시일용직이라 하더라도 정규직으로 정의하고 있다. 퇴직연령에 도달하거나 회사경영상 이유인 경우에도 객관적인 이유로 판단해서 정규직이라고 본다.

이렇게 응답자를 처리한 결과 정부는 ‘임시일용직’ 중에서 245만명(①+②)을 정규직에 포함시키고 있다. 계약기간을 특정하지 않았거나 정년 등 관행에 의해서 계속 근무할 수 있다고 답한 사람이 232만명(①)이고, 계속근무가 불가능한 이유가 원하지 않는 개인사정이나 객관적인 사유에 해당하는 경우가 13만명 규모였다. 반면 상용직이면서 반복갱신으로 고용이 지속되고 있다고 응답한 경우(③)는 비정규직으로 분류했다. 규모는 20만명 정도였다. 이렇게 해서 임시일용직 중에서 245만명을 정규직에 포함시키고 상용직 가운데 20만명을 비정규직으로 제외시켜서 1천318만명이 정규직으로 분류된 것이다.

한편 한노사연과 비정규센터는 임시직과 일용직은 일단 모두 비정규직의 분류한 뒤 비정규직 고용형태를 정하는데만 해당 설문을 사용하고 있다. 계약기간을 정하지 않았는데도 계속근무가 가능하다고 응답한 경우 한노사연은 ‘장기임시근로’라고 하고 비정규센터는 ‘일반임시직’으로 구분하고 있다. 계속근무가 기대 불가능한 경우는 한노사연이 ‘한시근로’로, 비정규센터는 기간만료나 프로젝트 종료 등의 사유가 다수를 차지한다는 이유로 ‘기간제고용’에 포함시키고 있다.

한노사연과 비정규센터 간의 규모 차이는 상용직이면서 이직이나 퇴직연령 도달 등의 사정으로 계속근무가 불가능하다고 응답한 경우에 발생한다. 한노사연은 ‘계속근무 불가’에 초점을 맞춰 비정규직으로 분류하는 반면, 비정규센터는 정년에 도달한 경우해서 그만두는 경우는 비정규직으로 보지 않고 정규직으로 판단한다. 이 규모 차이는 4만명에 불과한데 실제 응답을 보면 ‘퇴직연령 도달’이 대부분(3만4천명)을 차지한다.

한편 비정규센터는 고용형태간에 중복이 없도록 하고 있다. 고용의 불안정성과 외부화 정도, 특이성을 기준으로 ‘1인 1고용형태’를 부여하는 방법을 사용한다. 비정규직 안에서 임시직〈기간제〈시간제〈호출근로〈간접고용〈특수고용〈가내근로 등의 순서로 상호중복을 제거하는 방식이다. 가령 파트타임이면서 용역근로인 경우에는 용역으로 판정하고, 기간제이면서 특수고용이면 특수고용으로 분류하는 방식을 사용한다. 임시일용직이면서 파트타임이면 임시파트로, 상용직이면서 파트타임이면 상용파트로 구분한다. 이렇게 해서 정규직>직접고용>시간제>간접고용>특수고용>가내근로 등의 순서로 고용의 안정성과 정규성이 약화되는 정도에 따라 고용형태를 분류하고 각 고용형태 노동자 수를 합산하면 전체 임금노동자를 구성하도록 돼 있다.

그렇다면 이러한 차이는 앞으로 어떻게 해결될 수 있을까? 우선 서로 다르게 분류하는 집단들이 어떤 집단인지를 가려보는 것이 답이 될 수도 있다. 편의상 비정규센터의 2016년 8월 기준 고용형태분류를 기준으로 정부와 노동계간의 차이가 발생했던 집단에 대해서 어떻게 분류하는 것이 합리적일지 검토해보고자 한다.

서로 다른 판단 ‘245만명, 20만명, 4만명’... 어떤 노동자들인가?

비정규직 통계에서 세 기준에서 차이가 발생하는 3개의 그룹이 있다. <표4>에 그 현황이 나와 있다. 첫째는 노동계는 비정규직인데 정부가 정규직으로 분류한 임시일용직 245명이 있고, 두 번째는 노동계는 정규직, 정부는 비정규직으로 분류한 반복갱신 상용직 20만명, 그리고 한노사연과 비정규센터간에 차이를 보이는 ‘개인적 사정으로 계속근무가 불가능한 4만명이 그들이다. 순서대로 ‘정규직간주 245만명’, ‘반복갱신 20만명’, ‘기대불가 4만명’으로 부르기로 한다. 이들을 정부와 노동계 공통으로 정규직 또는 비정규직으로 분류한 전형적인 그룹과 비교해보자. 비교기준이 되는 가장 좁은 범위의 정규직은 월임금 307만원에 주40시간노동, 평균근속 9면, 사회보험가입률 90%이상, 노조가입률은 20% 수준이다. 반대로 이견이 없는 공통의 비정규직은 월임금 146만원, 주당32시간, 근속년수 2.1년, 사회보험가입률 30~40%, 노조가입률은 2.2% 수준을 보인다.

첫번 째 비교대상, 이른바 정규직간주 245만명은 어떠할까? 월임금 159만원에 주44시간 근로, 근속년수는 평균 2.3년에 불과하고 사회보험가입률은 비정규직 평균보다 더 낮은 20~30% 수준이다. 비정규직과 전혀 구분되지 않는다. 노조가입률도 1% 미만이다. 더구나 이들의 절반에 가까운 100만명이 5인미만 사업장에 소속돼 있다. 아무리 봐도 일부에서 말하는 “중소기업의 정규직”으로 보기는 곤란한 노동자들이다.

두 번째, 통계청은 비정규직으로 분류했지만 노동계는 정규직으로 판단하는 ‘반복갱신 20만명’은 어떤가? 이들은 평균임금 251만원에 평균근속은 6년을 넘고 사회보험가입률은 정규직보다 더 높은 수준에 있다. 사업장 규모도 영세기업은 드물고 대기업과 중소기업에 고르게 분포하고 있다. 현재 일자리의 임금과 노동조건에 만족하고 있다는 비율이 높은 집단이다. 직종별로는 전문가및관련종사자가 36%를 차지하고 제조업과 보건복지분야 종사자가 많는데, 이들은 계약기간을 정하지도 않았고 본인이 원하는 고용도 계속 유지될 거라고 생각하고 있다. 비정규직으로 분류된 유일한 이유가 “반복갱신으로 고용이 유지되고 있다”고 답한 때문이다. 이들을 ‘안정적인 비정규직’으로 분류할 수도 있겠지만 고용안정성과 근로조건 면에서 판단한다면 정규직에 가깝다.

세 번째, 한노사연과 비정규센터간의 차이인 ‘기대불가 4만명’ 순서다. 이들은 비교대상 집단 가운데 최고의 임금과 노동조건을 고루 갖추고 있다. 월임금은 335만원이고 평균근속도 12년에 이른다. 사회보험 가입률도 높고 심지어 노조조직률도 16.7%에 이른다. 대부분 제조업의 장기근속 노동자들이 주를 이루는데, 상용직에 속하는 이들이 계속근무가 어렵다고 답한 이유는 “퇴직연령이 도래하기 때문”이라는 경우가 80%에 달했다. 장기근속을 거의 마치고 정년퇴직에 도달한 이들은 오히려 가장 전형적인 정규직에 해당한다고 보는 것이 타당하다.

“상용직-임시직-일용직” 지위 구분 유용성 확인, 설문으로 객관화해야

결론적으로 말하자면 논란이 되는 3가지 그룹 증 ‘정규직간주 245만명’은 비정규직에 훨씬 가깝고, ‘반복갱신 20만명’은 노동조건이 좋은 비정규직, ‘기대불가 4만명’은 정년이 임박한 전형적인 정규직으로 판단하는 것이 타당해 보인다.

다만, 임시일용직에 포함되는 245만명의 경우 절대다수가 10인 미만 사업장에 분포한다는 사실인데, 이들에 대해 필요한 정책은 비교대상이 되는 정규직과의 관계 문제보다는 최저임금과 사회보험과 같은 저임금-영세사업장 대책과 더 밀접한 관련이 있다고 할 수도 있다. 그런 점에서 비정규직이라 하더라도 비교대상 정규직이 별로 없는 ‘영세사업장의 취약계층 비정규직’으로서의 성격을 더 많이 띠고 있다.

한편 논란이 되는 세 집단에 대한 분석을 통해 본조사의 종사상지위 항목의 상용직, 임시직, 일용직 구분이 통계적 기준으로서 가진 유용성이 다시 한번 확인됐다고 할 수 있다. 현재의 부가조사 설문항목만으로는 실질적인 고용상의 지위와 실태를 드러내기 어렵다는 점이 입증된 것이다. 그런 점에서 본조사에서 사용하는 종사상지위 구분 기준을 설문항목으로 객관적으로 드러나도록 해서 종사상지위와 근로형태 부가조사의 항목을 통합해서 단일한 ‘종사상지위 기준’을 만드는 것이 필요해 보인다.

물론 이렇게 한다고 해서 다양한 고용형태에 관한 통계분류가 깔끔해지는 것은 아니다. 노동계는 제조업의 사내하도급이 공식 통계에서 여전히 제대로 확인되지 않는다고 보고 있다. 2015년 고용공시제 결과를 보면 약 97만명에 이른다. 특수고용형태의 다수 노동자들도 경활부가조사의 임금노동자 범위에서 제외되고 있다는 입장이다. 국가인권위원회의 2015년 보고서에 따르면 규모가 177만명에 이르는 것으로 추정된다.

그러나 최소한 종사상지위와 부가조사의 문항을 통합하는 것을 목표로 비정규직 통계개선에 반영할 필요는 있어 보인다. 최근 고용노동부도 비정규직 통계개선을 업무보고에 포함시킨 적이 있었다. 지금까지 논의를 보면 개선작업도 노사정 합의가 필요하지 않을까 싶다. 아마도 2018년 개정 목표를 두고 진행 중인 ILO의 ICSE-93 개정논의가 적절한 계기를 제공할 수도 있을 것으로 보인다.

한겨레경제사회연구원 박영삼 연구위원 [e-mail]

관련기사 비정규직법 10년, 임시직은 줄고 시간제는 크게 늘어