[왜냐면] 원자력 협력 해결을 통한 한-미 동맹 강화 / 토비 돌턴

토비 돌턴 ㅣ 카네기국제평화기금 핵정책프로그램 국장

조 바이든 차기 미국 행정부가 추진할 한반도 정책에 대한 한국의 관심과 불안은 이해할 만하다. 가장 큰 관심은 바이든이 북한에 대해 어떻게 “원칙있는 외교”를 추구할 것인지이고, 그 다음은 방위비분담금에 대한 험난한 협상이다.

그러나 한-미 양국은 중대한 관심이 필요한 한-미 관계의 또 다른 도전적 이슈인 원자력 협력 재건을 놓쳐선 안 된다.

한-미는 2015년 6월 원자력협정 개정에 합의했다. 수년 동안 팽팽한 협상 끝에 양국은 몇 가지 주요 교착점을 넘어설 수 있었다.

새로운 협정은 원자력 상거래, 고급 연구 개발 프로젝트, 비확산에 대한 장기적인 한-미 협력의 길을 터줬다. 한-미 관계의 “세번째 기둥”으로서의 원자력이라는 정치적 추동력을 더 부여하기 위해, 두 정부는 외교, 에너지, 통상 부처의 고위 관리들로 구성된 고위급위원회도 만들었다.

협정은 또한 파이로프로세싱(사용후핵연료에서 고방사성 물질을 분리해 압축하는 방법)에 대한 공동 연구를 촉진하도록 했다. 파이로프로세싱은 많은 원자로들에서 나오는 사용후핵연료의 증가를 줄이기 위한 계획의 일환으로 한국이 관심을 갖고 있다. 미국 법은 핵무기용 물질 생산에 쓰일 가능성 때문에 이같은 기술 협력을 제한하고 있지만, 한-미 원자력협력을 통해 파이로프로세싱 공동 연구가 가능해진 것이다.

안타깝게도 2015년 협정 서명 후 5년 동안 두 나라 정권의 상당한 변화 속에서 양국은 더 넓은 원자력 관계의 비전을 향해 진전하지 못했다. 한국에서는 문재인 대통령이 한국의 오랜 친원자력 방침을 반전시키는 정책을 도입했다. 미국에서는 트럼프 행정부가 동맹국과의 관계에서 더 거래적인 접근 방식을 채택했다. 비난이 증가했다.

고위급위원회는 한국전력(KEPCO)과 미국 웨스팅하우스의 지식재산권 분쟁에서 비롯된 두 정부 간 불화에 인질이 됐다. 한전은 사우디아라비아에 원전을 수출하겠다고 밝혔는데, 한전은 사우디에 팔겠다는 원자로가 100% 국산 설계라고 주장하지만 웨스팅하우스는 미국 소유의 기술이 포함돼 있다고 주장한다.

파이로프로세싱 공동연구는 한국에서 생산된 물질을 미국 연구실에서 테스트하는 것과 관련된 운송이나 법적인 문제를 둘러싸고 멈춰섰다.

또한 한국은 2015년 이후 원자력 발전소용 연료를 러시아와 중국에서 더 싸게 구할 수 있기 때문에 미국의 농축 우라늄 구매를 중단했다. 이것은 상업적 이유에서 이해할 수 있는 일이지만, 워싱턴에서는 공동의 목표와 한국의 견고한 비확산을 고려해 미국 정부가 한국의 원자력 수출 허가에 대해 새로운 접근법을 고안해낸 뒤 나온 배신으로 여긴다.

이런 의견 불일치가 악화하도록 한-미 정부가 그냥 둔다면 문 대통령과 바이든 대통령은 더 강하고 폭 넓은 한-미 동맹 재건 노력을 망칠 수 있다. 원자력 협력을 다시 궤도에 올릴 때다.

첫째 할 일은 두 정부가 한전-웨스팅하우스의 지식재산권 분쟁에서 벗어나 러시아와 중국 원자력 산업과의 경쟁이라는 공통의 상업적 이익에 다시 집중하는 것이다. 양국 정부가 공동의 상업적 이익과 핵 비확산 원칙을 발전시킬 수 있도록 이 문제는 고위급위원회의 우선순위가 돼야 한다. 한전과 웨스팅하우스의 지식재산권 분쟁과 관련해, 악감정이 오래가면 두 회사 모두에 이익이 되는 해외 수주를 따낼 가능성이 낮아진다. 우호적으로 이견을 해결하는 게 바람직하지만, 그게 안 된다면 두 회사는 정부가 아니라 법적 채널에 호소해야 한다.

둘째, 양국 정부는 파이로프로세싱 연구를 어떻게 결론낼지에 대해 합의해야 한다. 이것은 기술이나 법, 예산의 문제일 뿐 아니라 잠재적으로 정치적 문제이기도 하다. 핵무기 물질을 생산할 수 있는 기술이 추가 확산되는 것을 막으려는 미국의 확고한 입장은, 한국의 원자력 과학계가 파이로프로세싱 기술에 오랫동안 쌓아온 학문적 관심 및 투자와 충돌한다. 양국 정부는 양쪽 모두의 목표에 맞는 기술적인 중간지점에서 궁극적으로 타협하는 게 가능할 것이다. 즉 한국이 사용후핵연료의 부피를 압축하도록 허용하되, 핵무기에 사용될 수 있는 물질은 생산하지 못하게 하는 것이다. 핵무기 사용 가능 물질은 안전과 보안의 리스크가 매우 높다.

마지막으로, 한국은 다른 국가에 원자력 기술과 물질을 공급하는 조건으로 그 국가에 가장 높은 수준의 안전장치인 국제원자력기구(IAEA) 추가의정서 수용을 요구하는 데 미국과 함께해야 한다. 추가의정서는 국제원자력기구가 특정 국가의 핵 프로그램에 대한 더 많은 정보에 접근할 수 있도록 해서 그 나라가 상업적 원자력 기술을 불법 핵무기 목적에 사용하지 않는다는 확신을 더 많이 갖도록 해준다. 한-미 회사들이 중동 원자력 시장에서 함께 계약을 따내려 한다면 원칙에서 서로를 약화시켜선 안 된다. 원자력 기업들은 종종 추가의정서와 같은 높은 비확산 기준 요구가 시장 접근을 저해한다고 불평한다. 특히 지금까지 국제원자력기구의 안전조치 채택을 거부하고 있는 사우디 같은 나라에서 그러하다고 불평한다. (사우디 관리들은 또한 이란이 핵무기를 획득하면 자신들도 핵무기에 관심 있다고 주기적으로 밝힌다. 한국은 자국의 기술이 의도치 않게 사우디 핵폭탄 프로그램을 돕게 되는 것을 원하지 않을 것이다.) 그러나 이것은 잘못된 이야기다. 원자력 기준을 놓고 밑바닥을 향해 경쟁하면 전세계에 재앙적인 결과를 부를 수 있다. 국가들이 원자력 사용을 지속하려면 안전, 보안, 비확산을 잘 지켜야 한다. 이것은 한-미 공동의 이익이며 양국 원자력 에너지의 정치적 생존력에 필수적이다.

이런 조처들을 통해 문 대통령과 바이든 정부는 2015년 원자력협정의 정신과 방향을 되찾고 한-미 동맹의 핵심적 기둥을 단단하게 할 수 있을 것이다.

<아래는 원문입니다>

Strengthen ROK-US Alliance by Fixing Nuclear Energy Cooperation

Toby Dalton

senior fellow and co-director Nuclear Policy Program, Carnegie Endowment for International Peace

There is understandable interest and anxiety in South Korea about the policies that the incoming administration of President-elect Biden will pursue toward the Korean Peninsula. Top of the list is how Biden plans to pursue “principled diplomacy” toward North Korea, followed closely by thorny negotiations over the Special Measures Agreement for military cost sharing.

But Seoul and Washington should not lose sight of another challenging issue in ROK-US relations that needs critical attention: rebuilding cooperation on nuclear energy.

The conclusion in June 2015 of a new, ROK-US agreement on peaceful nuclear cooperation was met with relief by both governments. After several years of contentious negotiations, the agreement permitted both sides to move past a few key sticking points that threatened to disrupt relations.

The new agreement helped chart a course for long-term ROK-US cooperation in nuclear energy commerce, on advanced research and development projects, and on nonproliferation. To give more political impetus – to build up the idea of nuclear energy as a “third pillar” of ROK-US relations – the governments also established a High Level Bilateral Commission comprised of senior officials from the U.S. State and Energy Departments, and the Korean Ministries of Foreign Affairs and Trade, Industry, and Energy.

The agreement also helped facilitate a complex joint study of a technology called pyroprocessing. (It is a method to separate and concentrate highly radioactive elements from spent nuclear reactor fuel.) Pyroprocessing is of interest to South Korea as part of its plan to reduce the growing volume of used fuel from its sizable fleet of nuclear power reactors. U.S. law otherwise restricts cooperation on such technology because it could also be used to produce material for nuclear weapons.

Unfortunately, in the five years since the signing of the 2015 agreement and amidst considerable change in both capitals, the governments were unable to make progress toward the vision of a broader nuclear energy relationship. In South Korea, President Moon Jae-In introduced policies to reverse South Korea’s long-standing pro-nuclear energy direction. In Washington, the Trump administration adopted a more transactional approach to relations with allies. Recriminations grew.

The high-level political commission became hostage to disagreements between the two governments stemming from an intellectual property dispute involving KEPCO and Westinghouse and proposed nuclear reactor sales to Saudi Arabia. KEPCO claims that the reactor it proposes to sell to Riyadh is 100% Korean designed, but Westinghouse argues that it contains U.S.-owned technology.

The critical joint study on pyroprocessing ground to a halt over logistical and legal problems involving testing of material produced in Korea at a U.S. laboratory.

Also, since 2015 South Korea ceased purchasing US enriched uranium to fuel its nuclear power plants because it could get lower prices from Russia and China. This is understandable on commercial grounds, but in Washington it is perceived as bad faith after the US Government engineered a novel approach to nuclear export licensing for South Korea because of perceived common goals and Seoul’s strong record on nonproliferation.

If the ROK and US governments allow these disagreements to fester, they could spoil efforts by Presidents Moon and Biden to rebuild a stronger and broader ROK-US alliance. It is time to get nuclear energy cooperation back on track.

The first step is for the two governments to untangle themselves from the KEPCO-Westinghouse intellectual property dispute and to refocus on their broadly shared commercial interest: competing with Russian and Chinese nuclear industry. This issue should be a priority for the high-level commission, so that the two governments can advance shared commercial interests and nonproliferation principles.

As for the intellectual property dispute between KEPCO and Westinghouse, prolonged acrimony hurts the chances of both firms to win overseas contracts that would benefit both. Amicable resolution of their differences would be preferable, but if not, they should pursue legal and not governmental channels of recourse.

Second, the two governments must agree on how to conclude the pyroprocessing study. This is not simply a technical, legal, or budgetary matter – it is all of those and a potentially charged political one, too.

The United States’ firm position against the further spread of technology that can yield nuclear weapons material clashes with the long-nurtured intellectual interests and investments by South Korea’s nuclear science community in pyroprocessing technology. It may be possible for the governments to ultimately settle on a technical half-way house that meets both their objectives: it could permit South Korea to concentrate the volume of its spent nuclear fuel: it would stop short of producing materials that could be used in nuclear weapons, which therefore have very high safety and security risks.

Finally, South Korea should join the United States in requiring the highest standard of safeguards – the International Atomic Energy Agency’s Additional Protocol – as a condition of supplying nuclear technology and materials to other countries. The Additional Protocol gives the IAEA access to more information about a country’s nuclear program, which allows it to have greater confidence that a country is not using commercial nuclear technology for illicit nuclear weapons purposes. If ROK and US firms are to work together to win contracts in the potentially lucrative Middle East nuclear market, they must not be undercutting each other on principle.

Nuclear industry firms often complain that requirements for high nonproliferation standards like the Additional Protocol hurt their market access, especially in a country like Saudi Arabia which thus far has refused to adopt full IAEA safeguards. (Saudi officials also periodically state interest in nuclear weapons should Iran acquire them. Seoul would not want its technology to inadvertently assist a Saudi nuclear bomb program.) But this is a false narrative. A race to the bottom on nuclear standards could have catastrophic, global consequences. If countries are to sustain use of nuclear energy, it must be with best practices for safety, security, and nonproliferation. This is a shared ROK-US interest and vital to the political viability of nuclear energy in both countries.

With these steps, the Moon and Biden administrations could recapture the spirit and direction of the 2015 nuclear agreement and solidify a critical pillar of the ROK-US alliance.