[기고] 한국 민주주의의 위기 / 박명림

박명림 연세대 교수·정치학

① 헌정사적 의미
② 진보개혁과 민심
③ 새로운 길찾기
④ 역사의 진보

5·31 지방선거와 진보개혁의 미래

5·31 지방선거와 진보개혁의 미래
5·31 지방선거가 한국 사회에 던져주는 의미를 살핀 특별 기고문을 네 차례에 걸쳐 싣는다. 정치·경제·역사를 전공한 학자들이 이번 선거에서 나타난 민심을 점검하고 진보개혁 세력의 앞날을 모색한다.

오늘의 한국 민주주의는 위기를 향해 나아가고 있다. 2년전 총선과 비교할 때 금번 지방선거에서 국민의 표심은 극적인 반대방향으로 이동하였다. 더 큰 충격은 민주사회에서 보기 드문 완승과 완패라는 일방성이었다. 극적인 반대이동과 일방성의 결합, 이 두 가지는 특정정부에 대한 지지와 반대를 넘어 한국민주주의 발전을 위한 깊은 성찰을 요구한다. 승자와 패자 모두에게 이러한 이중쏠림현상의 부정적 효과는 언제든 나타날 수 있기 때문이다. 민주화 이후 한국사회의 핵심문제는 민주주의 발전, 유능하고 안정적인 민주정부, 민중의 삶의 질 향상, 이 셋 사이의 상관관계가 너무 낮다는 점이다. 어떻게 제고할 것인가? 이제 조건·제도·리더십, 민주주의의 세 기본 요건에 대한 대안모색이 절실한 시점이다.

먼저 민주주의 조건 수준의 요체는 민주화와 세계화?시장화?양극화가 함께 진행되며 사회통합을 해체하고 있다는 점과 직결된다. 문제는 이들 현상 사이의 높은 중첩성과 상관성이다. 양극화의 경우 1분위와 10분위 소득격차 49.5배, 3년 연속 출산율 세계최저, 20대 전반 사망원인 1위 자살, 전체 자살율 경제협력개발기구(OECD) 4위 및 40대 이상 1위, 교육과 부동산 격차의 극도의 심화 등을 노정, 이러한 절망적인 사회경제적 인간적 지표에도 기존 사회구조나 정책을 지지하라는 요구는 수용되기 어렵다.

더 큰 문제는 세계화·시장화·양극화가 민주정부의 역할 범위를 벗어나는 경계로 치달아, 한국의 민주주의가 누적된 정책선택의 결과 점차 민주주의를 위협하는 조건 속에 포위되고 있다는 점이다. 민주주의의 근본요소인 사회통합이 해체될 때 저항은 시장이 아니라 민주정부와 민주주의 자체를 향하기 때문이다. 따라서 오늘날 민주주의는 반드시 사회통합과 삶의 질 향상을 위한 사회화를 지향한다. 일부 유럽민주국가들은 아예 ‘사회국가’건설을 헌법에 국가목표로 명시하고 있다. 최근의 민주주의 이론에 따를 때 민주화와 사회화의 궁극적 지향은 사회품위지수나 인간발달지표를 포함한 인간화로 모아진다. 인간화를 위한 사회정책 없는 민주주의 발전은 요원하다. 세계화, 예컨대 한미FTA 역시 사회통합해체를 촉진한다면 그것은 사회경제차원을 넘어 한국의 민주주의에 대한 위협요소가 될 것이다.

제도의 수준에서 문제는 매우 복잡하다. 요점은 현재의 헌정제도로는 능력있고 안정적인 민주정부를 안출하기 어렵다는 점이다. 현 헌정제도의 문제는 지난 20년 동안 모든 민주정부의 사회경제적 문제해결능력의 실종과 불안정한 정당체제의 반복으로 충분히 드러났다. 왜 계속 반복되는가? 현재의 ‘5년단임’ ‘대통령제’ 및 ‘선거주기’(지방, 의회, 대통령) 체제에서 사회경제적인 구조개혁을 시도하고 성공적 효과를 나타내기란, 정책의 연속성과 결과의 측면에서, 거의 불가능하다. 특히 단임의 민주정부가 시장의 힘을 넘어서기란 어렵다. 현재의 정부형태·임기·선거주기 조합은 정당정치의 연속성 및 정책산출과 집행능력을 심히 제약, 단임정부의 업적을 위한 시장친화 정책을 강요한다. 따라서 정당체제의 불안정성과 단절성은 한국 민주주의 문제의 또다른 중심에 놓인다. 87년 이후 여야권력교체는 한번이었으나 집권당은 무려 7번이나 바뀌었다. 노동과 사회문제의 배제로 인한 대표기능의 협애성, 시민사회와의 괴리 및 자율성이라는 양대 특징을 갖는 한국정당체제에서 이러한 현상은 정당이 정책결정과 집행의 중심에 서지 못하는 헌정제도의 다른 표현이다. 재임업적과 정권창출로 서로 다른 목표를 갖는 대통령과 여당의 긴장 역시 정당정치의 연속성과 능력을 현저히 약화시켰다. 그 결과 모든 민주정부는 임기후반 개혁의 실종과 무능을 결과했다. “정부를 평가하는” 총선과 지방선거는 ‘정당투표’인 반면, “정부를 창출하는” 대통령 선거는 ‘후보투표’로 극적으로 괴리되는 이유도 이러한 제도적 특성에서 발원한다. 예정된 특정지역의 선거결과 역시 정당체제의 발전은 물론 불확실성의 제도화라는 민주주의의 전제와 충돌한다. 정당(체제)의 이념 및 대표 스펙트럼의 확대, 시민사회와의 괴리 극복, 능력과 책임성의 제고를 통한 민주주의의 발전을 위한 헌정제도개혁은 더 이상 미루기 어렵다.

민주정부의 업적과 능력 평가에 관한한 단기적으로 리더십의 역할과 책임은 가장 크다. 민주화 이후 현 정부·여당은 ‘최고의 조건’- ‘최약의 정책능력’이라는 조합을 보여주었다. 양극화·교육·부동산·대미관계를 비롯, 정책목표와 정책결과의 괴리 측면에서 특히 그러하였다. 탄핵으로 가능했던 2004년 총선결과는 민주화 이후 국민에 의한 실질적인 첫 여대야소, 즉 민주적 단점(單占)정부의 계기였다. 절호의 개혁기회를 놓친 이후의 혼선, 무능의 책임을 야당·언론·시장·시민단체에게 물을 수 있는가? 누구의 책임도 민주정부의 것보다는 훨씬 작다.

우리가 리더십을 특별히 강조하는 이유는 그것의 능력과 정책선택의 누적이, 최근 급격한 보수화 경향에서 볼 수 있듯, 사회적 조건과 제도마저 민주주의로부터 멀어지게 하기 때문이다. 요컨대 민주정부의 개혁의 실패는 민주주의에 크게 저해적인 것이다. 노태우·김영삼의 민주화 1기와 김대중·노무현의 2기를 겪은 지금 한국사회의 과제는 분명하다. 사회적 조건, 좋은 제도, 유능한 리더십의 결합을 통해 민주정부와 삶의 질 향상이 병행하는 대안을 창출해야한다는 점이다. 즉 조건·제도·리더십 사이의 쌍방향 선순환 구조를 만들어야할 것이다. 만약에 바람직한 대안제시에 실패한다면 한국은 민주화로 인해 민주주의 자체가 구조적이고 장기적인 위기국면에 접어드는 역설적 상황에 직면할 것이기 때문이다.

박명림 연세대 교수·정치학