선거제 개편, 민주당 ‘한국형 연동형 비례제’ 3종 살펴보니

정치BAR_김규남의 스냅샷_민주당 의석배분 방식 뜯어보기
준연동형…정당득표율 과반만 인정, 19대 잠정합의
복합연동형…연동형 방식에 지역구 득표도 포함
보정연동형…불비례성 나타는 지역구 선거 보정
김종민 “독일식은 내각제, 지역 대 비례 ‘1대1’일때 작동,
한국은 대통령제, ‘2대1’ 이상이라 한국형 연동형 필요”
야당 “정상적이지 못한 방식” “비례성 떨어져” 비판

지난달 22일 오전 국회에서 열린 정치개혁특별위원회 정치개혁 제1소위에서 참석자들이 논의를 하고 있다. 김경호 선임기자 [e-mail]

더불어민주당이 지난달 21일 의원총회를 거쳐 ‘선거제도 개혁안’을 제시했습니다. 야 3당(바른미래당·민주평화당·정의당)이 제시한, 정당득표율대로 의석을 배분하는 100% 연동형 비례대표제(독일식)는 우리나라 현실에 맞지 않는다며 민주당은 이른바 “한국형 연동형”을 내놨습니다. 한국형 연동형은 준연동형, 복합연동형, 보정연동형 비례제 등 세가지 방식입니다. 민주당은 이 세가지 중 어떤 방식이라도 국회 정치개혁특별위원회에서 논의해서 결정하면 따르겠다는 입장입니다.

이에 대해 아직 선거제도 개혁안을 내놓지 않고 있는 자유한국당의 장제원 의원(정개특위 한국당 간사)은 “민주당이 제시한 준·복합·보정연동형 비례제 중 접점을 찾을 것을 제안한다”며 민주당의 세가지 안에 대해 사실상 동의를 표했습니다. 반면, 야 3당은 이 세가지 안이 100% 연동형보다 비례성이 떨어진다고 평가하며 “무늬만 연동형, 가짜 연동형이다. 당당하게 진짜 연동형 비례제 도입을 결단하라”고 촉구했습니다.

민주당의 세가지 의석배분 방식은 향후 정개특위 ‘소소위’ 회의와 각 당 지도부 간 정치협상에서 논의될 것으로 보입니다. 그러면 앞으로 주요하게 논의될 이 방식들이 구체적으로 어떤 내용을 담고 있는지 들여다보도록하겠습니다.

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준연동형…정당득표율의 과반만 인정

준연동형은 비례대표 의석을 두 단계로 구분해 배분하는 방식입니다. 먼저, 정당득표율에 따른 의석수의 과반을 배분하고, 그 다음에 나머지 비례의석을 지금의 병립형 방식처럼 정당득표율에 따라 배분하는 것입니다.

예를들어, ㄱ정당이 국회의원 선거에서 15%의 정당득표율을 얻었다고 가정해보겠습니다. 총 300석의 15%는 45석인데 이를 그대로 ㄱ정당에 배분하는 방식이 야3당이 주장하는 100% 연동형, 곧 독일식입니다. 이에 반해 민주당의 준연동형은 45석의 과반인 23석만 ㄱ정당에 배분하고 나머지 비례대표 의석은 지금의 병립형처럼 정당득표율대로 각 정당에 배분하는 방식입니다.

이 안은 지난 19대 국회 정개특위에서 잠정적으로 합의됐던 안이기도 합니다.

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복합연동형…연동형 방식에 지역구 득표도 포함

연동형 비례제는 정당득표율대로 전체의석을 배분하는 방식인데 반해, 복합연동형 비례제는 정당 득표와 지역구 득표를 합산해 이를 기준으로 전체의석을 배분하는 방식입니다. 지역구 인물 선출에 한번 사용된 지역구 투표가 전체의석 배분에 한번 더 사용되는 셈입니다.

정개특위 민주당 간사인 김종민 의원은 복합연동형을 제시한 배경에 대해 “현재 지역구 투표 민심은 해당 지역구의 후보를 당선시키려고 표를 주는 의미도 있지만, 그 후보가 소속된 정당을 지지하는 민심도 담겨있다”며 “이러한 민심이 담긴 지역구 득표와 정당 득표를 합산해 의석을 배분해야한다는 것이 복합연동형”이라고 설명했습니다.

반면 정개특위에서는 이 방식에 대한 비판도 나왔습니다. 김재원 한국당 의원은 “비례대표 의석수를 결정하기 위한 정당투표와 달리 지역구 당선자를 결정하기 위해 투표한 지역구 투표수까지 비례대표 의석수 결정에 영향을 미친다는 것은 과거 헌법재판소에서 말한 위헌 사유에도 포함이 될 수 있다고 생각한다”고 말했습니다. 지난 2001년 헌법재판소는 당시 국회의원 선거에서 시행됐던 1인1표제와 지역구 투표로 비례대표 의석을 배분하는 방식에 대해 위헌 결정(2000헌마91)을 한바가 있는데 김 의원이 이 판례를 말하는 것으로 보입니다. 하지만 김 의원은 더이상 구체적으로 언급하지는 않았습니다.

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보정연동형…불비례성 나타는 지역구 선거를 비례대표로 보정

지금의 ‘승자 독식’ 선거제도는 지역구에서 불비례성이 크게 나타납니다. 실제 2016년 20대 국회의원 선거 결과를 보시죠. 당시 더불어민주당은 전국 지역구에서 총 888만1369표(37%)를 얻었지만, 실제 지역구 의석은 253석 가운데 110석(43.5%)을 차지했습니다. +6.5%p나 의석을 더 얻었습니다. 새누리당(현 자유한국당)도 총 920만690표(38.3%)를 얻었지만, 지역구 당선 비율(105석·41.5%)이 그보다 높았습니다. +3.2%p의 더 의석을 가져갔습니다. 반면 당시 국민의당은 전국 지역구에서 356만5451표(14.9%)를 얻었지만 실제 지역구 의석은 이보다 적은 9.9%(25석)를 차지했습니다. -5%p만큼 의석을 덜 얻었습니다. 정의당은 39만5357표(1.6%)를 얻었지만 실제 지역구 의석은 0.79%(2석)만 얻었습니다. -0.81%p만큼 의석을 덜 획득했습니다.

보시다시피 거대양당은 지역구 득표율보다 실제 의석 비율이 더 높고, 소수정당은 지역구 득표율보다 실제 의석 비율이 더 낮습니다. 거대양당은 과다대표되고, 소수정당은 과소대표되는 이러한 ‘불비례성’은 과거 국회의원 선거에서도 동일하게 나타납니다.

보정연동형은 이러한 불비례성을 보정하기 위해 비례대표를 배분할 때 지역구 투표에서 과소대표되는 소수정당에 대해 부족한 의석수만큼 비례의석을 보상해주는 ‘보상형’ 방식과 과다대표되는 거대양당에서는 의석수를 차감하고 소수정당에 그만큼 보상해주는 ‘보정형’ 방식으로 나뉩니다.

예를 들어, 민주당이 제시한 지역구 200석, 비례대표 의석 100석의 경우를 보겠습니다. ㄱ정당이 지역구 투표에서 40%의 득표를 하고 의석은 50%를 얻고(+10%p), 정당투표에서는 35%를 득표했다고 가정해보겠습니다. 또 ㄴ정당은 지역구 투표에서 10%를 득표하고 의석은 5%를 얻었고(-5%p), 정당투표에서는 10%를 득표했다고 가정해보겠습니다.

보상형의 경우, ㄴ정당이 지역구 투표에서 -5%p, 즉 10석(200x5%)을 부족하게 얻었기 때문에 비례대표 의석에서 10석을 ㄴ정당에 먼저 배분하고, 나머지 비례대표 의석 90석을 정당득표율대로 배분합니다.

보정형의 경우를 보면, ㄱ정당이 지역구 투표에서 100석(50%)을 획득했고, 정당 투표에서 35석(35%)을 배분받아야합니다. 하지만 ㄱ정당이 지역구 투표에서 +10%, 즉 20석(200x10%)의 초과의석을 얻었기 때문에 ㄱ정당이 가져갈 비례의석 35석에서 20석을 뺀 15석만 배분받습니다. 또 ㄴ정당은 지역투표에서 10석(5%)을 얻고, 정당투표에서 비례의석 10석(10%)을 배분받아야합니다. 하지만 지역구 투표에서 -5%p, 즉 10석을 덜 얻었기 때문에 비례의석 10석에 +10석을 추가해 20석을 배분합니다. 이런 방식으로 보정을 하할 때 과다대표된 정당이 내놓은 의석에 비해 과소대표되는 정당이 가져가는 의석이 적을 경우가 많이 발생하게 됩니다. 이 사례의 경우 ㄱ정당은 20석을 내놨지만, ㄴ정당은 10석만 추가하게 된것처럼요. 이렇게 되면 비례대표 의석이 남게 됩니다. 이렇게 남은 의석은 정당득표율에 따라 배분합니다. 가령, 20석이 남았다면 ㄱ정당에 7석(20x35%), ㄴ정당에 2석(20x10%)을 배분합니다. 이렇게 해서 최종 의석은 ㄱ정당은 122석(100+35-20+7), ㄴ정당은 32석(10+10+10+2)이 됩니다.

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민주당이 세가지 방식을 제시한 배경과 야당의 비판

이처럼 민주당이 ‘한국형 연동형’ 세가지 의석배분 방식을 제시한 배경에 대해 김종민 의원은 독일식은 우리나라에서 작동하지 않기 때문에 우리 현실에 맞는 연동형 비례제를 실시해야한다고 주장합니다. 그 이유에 대해 김 의원은 “첫째, 독일은 내각제 나라이기 때문에 다당제가 되더라도 과반수 정부 구성을 강제적으로 할 수밖에 없다. 그러니까 다당제가 되어도 정치적으로 안정될 수 있는 것이다. 두 번째, 더 중요한 것은 독일은 기본적으로 비례대표 비율이 50%다. 비례대표의 비율이 50%이기 때문에 소수당에서 비례대표를 다 가져갈 수가 없다. 그래서 비례대표라고 하는 제도가 살아 있는 거다. 이걸 ‘1 대 1’로 하지 않으면 독일식 연동제는 작동하지 않는다”고 말했습니다.

첫번째 얘기는 독일은 의회중심제 국가라 정당이 단독으로든 연정을 통해서든 의회 의석 과반수를 확보해 정부를 구성해야하는 반면, 우리나라는 대통령제 국가라서 의회 과반수 확보를 하지 않고도 정부를 구성할 수 있기 때문에, 의회에서 과반 의석을 확보하지 못한 정권의 경우 국정운영의 안정성이 떨어질 수 있다는 것입니다. 두번째 얘기는 독일은 지역구 의석 대 비례대표 의석 비율이 ‘1(299석) 대 1(299석)’이어서 거대정당이 지역구에서 많은 의석을 확보해도 비례대표 의석을 가져갈 수 있는 반면, 우리나라는 ‘5.3(253석) 대 1(47석)’이고 최대로 개선해도 ‘2 대 1’정도로 할 수밖에 없는 상황이라, 지역구 의석을 많이 확보하는 거대 정당은 비례대표 의석을 거의 가져갈 수 없게 된다는 것입니다.

반면, 야당들은 이러한 민주당의 세가지 방식에 대해 ‘정상적인 방식이 아니다’ ‘비례성이 떨어지는 방식이다’ 등의 비판을 내놨습니다.

김재원 한국당 의원은 “민주당의 세가지 방식은 유권자가 비례대표 의석수를 확정하기 위해서 투표한 정당투표의 비율과는 달리 비례대표 숫자가 결정되게 된다. 그러한 것은 국민의 직접투표 원칙과 투표에 따른 대의제의 원칙을 손상할 수 있다는 그런 생각을 할 수밖에 없다. 이 세가지 방식은 어떤 형태로든 조금 정상적이지 못한 방식”이라고 지적했습니다.

정개특위의 바른미래당 간사인 김성식 의원은 지난달 24일 정개특위 전체회의에 출석한 박영수 중앙선거관리위원회 사무총장과의 문답을 통해 중앙선관위의 평가를 빌려 민주당 세가지 안을 비판했습니다.

△김성식 의원

“준·복합·보정 연동형을 보면 어떤 형태로든 병립형이 중간에 끼어 들어오는 요소가 있다라고 학자들은 봅니다. 어떻게 생각하십니까?”

△박영수 사무총장

“예, 그렇게 볼 수 있을 것 같습니다.”

△김성식 의원

“그러니까 어쨌든 지금 민주당이 제안한 여러 의석 배분 방식은 기본적으로 연동형 비례제의 연동성을 약화시키는, 그것을 희석하는 내용이라는 점을 방금 선관위에서 확인을 해 줬다고 생각합니다”

이처럼 민주당이 제시한 세가지 의석배분 방식에 대해 여야 5당 간 의견이 분분한 상황입니다. 이 문제가 향후 정개특위 간사단으로 구성된 ‘소소위’ 회의와 각 당 지도부의 정치협상에서 어떻게 접점을 찾아가느냐는 이번 선거제도 개혁의 주요 관전 포인트가 될 것으로 보입니다.

김규남 기자 [e-mail]

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