참여정부 늘어난 복지지출 ‘빌려준 돈’ 증가가 대부분

통합재정에서 ‘사회보장 및 복지와 보건이 차지하는 비중’

순융자 빼면 뒷걸음…주택건설·오락 항목 포함도 문제

“참여정부 4년 동안 재정에서 차지하는 복지 지출 비중이 20%에서 28%로 증가했습니다.”(노무현 대통령이 청와대 브리핑에 기고한 ‘대한민국 진보, 달라져야 합니다’ 중에서)

“복지 지출 연 평균 증가율은 국민의 정부 때 8%였는데, 참여정부에선 19.5%로 높아졌습니다.”(재정경제부가 작성한 ‘참여정부 4년 경제운영 평가 및 과제’ 중에서)

참여정부 출범 이후 양극화가 더 심화됐다는 비판에 대해 노 대통령과 재경부는 최근 “참여정부는 ‘복지 지출’을 대폭 늘려 양극화 해소를 위해 노력했다”고 강조했다. 노 대통령과 재경부가 밝힌 복지 지출 통계는 ‘통합재정’을 기준으로 하고 있다. 통합재정은 예산과 기금을 통해 정부가 한해 동안 지출한 금액에서 채무상환으로 돌려받은 돈을 뺀 순수한 재정 활동을 의미한다.

그런데 노 대통령과 재경부의 주장은 두가지 문제점이 있다. 우선 복지 지출의 범위가 논란이 된다. 노 대통령과 재경부가 언급한 복지 지출은 통합재정의 기능별 14개 항목 가운데 △보건 △사회보장 및 복지 △주택건설 및 지역사회개발 △오락· 문화·종교 등 4개 부문의 지출을 합친 개념이다. 하지만 이는 엄밀히 말해 ‘복지 지출비’가 아니라 ‘사회개발비’가 맞는 표현이다. 고경환 보건사회연구원 책임연구원은 “대체적으로 사회보장 및 복지와 보건 부문을 복지 지출로 보는 게 타당하다”며 “국제적으로도 주택과 오락·문화·종교는 복지 지출로 보지 않는다”고 말했다.

사회보장 및 복지와 보건 부문만을 계산할 경우, 재정에서 복지 지출이 차지하는 비중은 2003년 14%, 2004년 19%다. 기획예산처는 2005년과 2006년 재정에서 자칭 ‘복지지출’(사회개발)이 차지하는 비중을 각각 26.7%, 27.9%로 밝혔다. 하지만 재경부는 2005년 통합재정은 확정치가 아직 나오지 않았다며 기능별 지출액을 공개하지 않았다. 또 2006년은 통합재정 결산이 아직 이뤄지지 않았다.

두번째 논란거리는 복지 지출의 규모다. 통합재정은 세출과 순융자로 구성된다. 세출은 정부가 일반회계·특별회계·기금 등을 통해 쓴 돈이고, 순융자는 정부가 빌려준 돈 가운데 돌려받은 돈을 뺀 것이다. 그런데 수혜자가 나중에 되갚아야 하는 융자액을 전부 복지 지출에 포함시키는 것은 무리한 계산법이라는 지적도 나온다.

또 순융자는 상환액 크기에 따라 해마다 등락이 심해 통계 착시 현상을 일으킬 수 있다. 실제 사회보장 및 복지 지출액은 2003년 21조2434억원에서 2004년 31조2148억원으로 급증했다. 이는 재경부가 주장하는 복지 지출의 연 평균 19.5% 증가에 큰 구실을 했다. 하지만 내역을 살펴보면 얘기가 달라진다. 2003년엔 사회보장 및 복지 지출액에서 순융자가 3456억원에 불과했지만, 2004년엔 11조1242억원으로 대폭 늘어났다. 즉 사회보장 및 복지 지출액의 증가가 모두 순융자 때문이라는 결론이 나온다. 재경부는 “순융자의 구체적 내용은 알 수 없다”고 밝혔다.

이런 논란을 고려해, 통합재정에서 순융자를 제외하고 세출만을 대상으로 복지 지출(사회보장 및 복지, 보건) 규모와 비중을 계산했다. 그 결과, 참여정부의 복지 지출 비중은 국민의 정부와 견줘 훨씬 낮았다. 국민의 정부 때는 △1998년 13.6% △1999년 15.9% △2000년 17.9% △2001년 15.2% △2002년 16.7%였다. 그러다 참여정부 들어서는 2003년 13.5%, 2004년 12.5%로 오히려 축소됐다. 복지 지출 규모도 2002년 21조7745억원, 2003년 21조5540억원, 2004년 20조8766억원으로 갈수록 줄어들었다.

김형수 재경부 재정기획과장은 “통계를 보면 복지 지출이 줄었는데 왜 이런 수치가 나오는지 모르겠다”며 “통합재정 작성 프로그램의 한계 때문에 어디에 복지 지출이 쓰였는지, 왜 지출액이 줄었는지 역추적할 수 없다”고 말했다.

김수헌 기자 [e-mail]