판문점 선언 국회 비준 동의 논란…‘팩트체크’ 해보니

홍준표 대표 ‘어깃장’ 주장
남북 ‘정치적 선언’ 비준 전례 없고
북한 국가로 인정할 수 없다는 취지

남북관계발전법 살펴보니
21조1항 “대통령 남북합의서 비준권한”
21조3항 “중대한 재정부담 국회동의”

전문가 견해
“조약 주체 ‘정치적 실체’로 확장중
남북간에도 조약 체결 가능하다”

국회의사당 전경. 강재훈 선임기자 [e-mail]

문재인 대통령이 4·27 남북정상회담의 후속 조처로 ‘판문점 선언’의 국회 비준동의 절차를 밟으라고 지난 30일 지시했다. 과거 남북정상회담 합의가 정권에 따라 ‘부침’을 겪은 만큼, 국회 동의를 받아 확실한 제도화를 추진하겠다는 의지다. 하지만 자유한국당은 ‘북한은 국가가 아니다’라며 국회의 동의 대상이 아니라고 맞서고 있다. 또 대통령이 국무회의 심의를 거쳐 ‘판문점 선언’을 비준한 뒤, 이를 공포하기 전에 국회 동의를 받는 것이 ‘의무조항’인지에도 관심이 모아진다.

■ ‘판문점 선언’ 국회 동의 필요? 남북이 이룬 합의에 효력을 부여하기 위한 절차는 2006년부터 시행된 남북관계발전법에 자세하게 나와 있다. 21조 1항에서는 대통령이 남북합의서를 비준하는 권한을 가지고 있다고 규정했다. 비준은 합의 내용에 국가와 국민이 최종적으로 동의한다는 뜻을 확인하는 절차다. 대통령은 합의서 비준 전에 국무회의 심의를 거쳐야 한다(21조 2항). 단, 남북합의서에 담긴 내용이 “국가나 국민에게 중대한 재정적 부담”을 줄 때 국회는 남북합의서 체결·비준에 대한 동의권(21조 3항)을 갖는다. ‘판문점 선언’에는 “동해선 및 경의선 철도와 도로들을 연결”하는 등 재정이 소요되는 남북 경제협력 관련 내용이 명시돼 있다. 청와대 관계자는 “판문점 선언을 보면 남북 경협 등의 재정적 부담을 요하는 내용이 있다. 그렇기 때문에 국회 동의를 받을 필요가 있다는 게 대통령의 생각”이라고 전했다. ‘남북정상회담 준비위원회’가 정상회담 직후 낸 설명자료를 보면, 정부는 판문점 선언을 국무회의에서 심의한 뒤 대통령 비준을 받아 공포할 예정인데, 대통령 비준 뒤 국회의 동의를 받는 부분을 법제처 등 관련 부처 간 검토를 거쳐 결정하겠다고 밝힌 바 있다.

■ 남북관계의 성격은? 홍준표 자유한국당 대표는 지난 30일 남북정상회담에 관한 기자회견을 열어 “국가의 재정적 부담이 생기는 국가 간 약속이 ‘조약’ 비준 대상이다. 여태 남북의 ‘정치적 선언’을 비준받은 적은 한 번도 없다”고 말했다. 북한을 국가 간의 약속인 ‘조약’의 대상으로 인정할 수 없다는 주장이다. 홍 대표는 1일 기자들과 만나 “10·4 선언 때도 비준(동의)했느냐. 법제처에 의뢰했을 때 그 당시 비준(동의) 대상이 아니라고 의견까지 나와 있다”고 주장했다.

“북한은 국가가 아니다”라는 주장의 주된 근거는 “대한민국의 영토는 한반도와 그 부속도서로 한다”는 헌법 3조에서부터 시작된다. “나라와 나라 사이의 관계가 아닌 통일을 지향하는 과정에서 잠정적으로 형성되는 특수관계”라는 1991년 남북기본합의서의 문구도 마찬가지다.

하지만 이런 ‘국가 논란’은 북한을 ‘반국가단체’로 규정하는 국가보안법에 머물러 있는 생각이라는 비판이 나온다. 이장희 한국외국어대 법학전문대학원 명예교수는 1일 <한겨레>와 한 통화에서 “1969년 빈 협약에서는 조약을 국가와 국가 사이에 체결하는 것이라고 규정했지만 그 뒤 조약의 주체는 팔레스타인해방기구(PLO)와 같은 정치적 실체나 분단체, 교황청 등으로 확장됐다. 1991년 남북이 유엔에 동시 가입하면서 우리가 북한을 정부로 승인을 안 했을 뿐이지 국가로 인정을 한 것”이라며 남북한 간 조약 체결이 가능하다고 밝혔다.

김태규 정유경 기자 [e-mail]