“공정거래 규제, 형벌보다 행정·민사 중심이 글로벌 스탠다드”

인터뷰/지철호 전 공정위 부위원장

형벌 남발 땐 기업 위축…경제분석 필수
헌재도 “전속고발제 유지 필요” 인정
‘특사경’은 전속고발제 폐지보다 안좋아

검찰, 2018년 공정위 수사로 폐지 압박
기소한 1급 이상 간부 7명 중 5명 무죄

공정위 4대강 담합 미고발에 “아쉽다”
시민단체 공정시장 미흡 비판에 자성을

경성담합·부당지원 이외 형벌 없애야
입찰담합은 전속고발 폐지해도 돼

일본처럼 담합 가담 공기업 처벌 필요
법·제도 신설보다 효율적 법집행 중요

지철호 전 공정거래위 부위원장이 4월25일 오후 서울 마포구 한겨레경제사회연구원 회의실에서 공정위의 전속고발제 폐지 논란과 해법을 주제로 인터뷰하고 있다. 신소영 기자 [e-mail]

공정거래위원회에 독점적 고발권한을 보장한 전속고발제를 둘러싸고 공정위-검찰 간의 해묵은 갈등이 다시 주목받고 있다. 법무부가 공정위에 검찰의 지휘를 받는 특별사법경찰(특사경)을 도입하는 방안을 대통령직 인수위원회에 보고한 게 발단이다. 인수위가 후속 움직임을 보이지 않으면서 갈등은 수면 아래로 들어가는 분위기이지만, 윤석열 정부 출범 이후에 다시 불거질 가능성도 배제할 수 없다. 그러나 윤 당선자가 대선에서 전속고발제 유지를 공약한데다, 민주당이 검찰의 수사-기소권 분리 등 검찰개혁에 강한 의지를 보여 전속고발제 폐지가 쉽지 않을 것이라는 전망도 있다.

지철호 전 공정위 부위원장은 지난 4월25일 한겨레경제사회연구원과 인터뷰를 갖고 전속고발제 폐지 논란과 공정거래분야의 바람직한 법집행 방안에 대한 생각을 밝혔다. 그는 지난해 출간한 <전속고발 수난시대>에서 “2018년 검찰의 공정위 재취업 수사는 전속고발제 폐지를 압박하기 위한 것”이라고 주장한 바 있다.

지 전 부위원장은 전속고발제 필요성에 대해 “경쟁제한성 등에 대한 경제분석을 통해 부당성을 판단하는 경쟁법의 특성 때문”이라면서 “공정거래분야는 행정 및 민사 중심으로 규제하고, 형사처벌은 경성카르텔 등에 국한하는 게 글로벌스탠다드”라고 강조했다. 그는 또 “전속고발제가 폐지되면 무분별한 형사처벌로 경제활동이 위축되고, 1989년 ‘우지사건’과 유사한 사례가 재발하는 등 상상할 수 없는 여러 문제점이 발생할 것”이라면서 “헌재도 이 때문에 합헌이라고 인정한 것”이라고 말했다.

지 전 부위원장은 특사경 도입 방안에 대해 “전속고발제 폐지보다 더 나쁜 결과를 낳을 것”이라고 우려했다. 그는 개혁적 시민단체들도 전속고발제 폐지에 동조하는 것에 대해 “공정한 경제질서 구현이 미흡하다는 지적에 공정위가 자성하고, 엄정한 법집행을 위해 노력해야 한다”고 당부했다.

지 전 부위원장은 공정거래분야의 바람직한 법집행에 대해 “경성카르텔과 부당지원 등을 제외한 나머지 대부분의 법위반행위는 선진국처럼 형사처벌 조항을 과감히 폐지해야 한다”면서 “입찰담합은 전속고발제를 없애도 된다”고 말했다. 또 “일본처럼 담합을 조장하거나 방조한 발주 공공기관의 임직원도 처벌해서 담합하기 어려운 시장구조를 만들어야 한다”고 강조했다. 이어 “역대 정부가 공정경제를 강조하고도 큰 성과를 내지 못한 것은 새로운 법이나 제도 도입에만 치우쳤기 때문”이라면서 “선택과 집중, 우선순위 등 효율적인 법집행 계획을 수립해서 실천해야 한다”고 강조했다.

―공정거래 관련법에 전속고발제를 도입한 취지는?

“공정거래법은 경제활동에 적용된다. 무분별하게 형사처벌을 하면 기업활동이 위축될 우려가 있다. 특히 우리는 다른 나라와 달리 대부분의 공정거래 관련법에 형벌 규정을 두고 있어, 전속고발제가 폐지되면 고소·고발 남발과 검찰의 고질적인 별건수사 관행으로 정상적인 경제활동이 어려울 수 있다. 또 공정거래법은 행위의 외형만으로 위법성을 판단할 수 있는 (살인·절도 같은) 일반 형사사건과 다르다. 엄밀한 경제분석을 통해 경쟁제한성 등을 종합적으로 고려해서 부당성을 판단한다. 헌법재판소도 이런 이유로 합헌이라고 인정했다.”

―검찰은 전속고발제가 공정거래 사건의 효율적이고 신속한 수사에 방해가 된다며 부정적인데.

“검찰 주장대로 전속고발제를 없애면 상상하기 어려울 정도로 여러 문제가 발생할 것이다. 우선 경제활동에서 발생하는 행위가 정당한지 부당한지 또는 경쟁을 제한하는지에 대한 판단이 제대로 이뤄질지 의문이다. 검찰 안에 경제전문가가 부족한 상태에서 기계적으로 법적용을 하면 1989년 ‘우지사건’ 같은 일들이 재발할 수 있다. (검찰이 ‘공업용 쇠기를’을 사용한 혐의로 식품업체들을 기소했으나, 법원에서 모두 무죄판결이 났다.)”

―검찰은 전체 카르텔사건 처리보다 현저히 낮은 공정위 고발 건수, 공소시효가 임박해서 하는 지연 고발, 입찰담합 사건에 대한 고발권 불행사 등을 폐지론의 근거로 제시한다.

“2015~2020년 중 담합 관련 시정조치 건수 499건(경고 포함) 중에서 고발 건수는 126건으로 25%에 달한다. 이는 미국·일본에 비해 절대 적지 않다. 특히 한해에 1건 미만을 고발하는 일본에 비하면 월등히 많다. 또 공정위가 담합에 대해 고발해도 검찰과 법원의 처벌은 대부분 벌금형 부과로 미미한 수준이다. 지연 고발은 사건처리 절차 개선, 인력 증원 등을 통해 해결할 문제이다.”

―경제개혁연대, 참여연대 등 개혁적 시민단체도 전속고발제 폐지를 요구한다. 공정위가 공정한 경제질서 구현에 충분한 성과를 거두지 못했기 때문 아닌가?“

“공정위가 자성할 부분이다. 공정위가 시민단체의 비판에 귀를 기울여 엄정한 법집행에 노력해야 한다. 그러나 이를 이유로 전속고발 폐지를 주장하는 것은 적절치 않다.”

―공정위가 사회적 파장이 큰 사건을 제재하면서 고발하지 않아 ‘봐주기’ 논란을 자초한 것도 폐지론에 기름을 붓는 결과를 낳았다. 대표적으로 2012년 이명박 정부 시절에 19개 건설사들의 4대강 입찰담합사건을 제재하고도 고발을 안해 비난을 받았다.

“아쉬운 일이다. 다만 공정위 조사에서 위법을 처음으로 인정했고 이후에 검찰 수사나 손해배상소송을 통해 담합한 기업들에 제재 혹은 배상이 이루어지는 계기를 마련한 것은 의미가 있다.”

―전속고발제 관련 글로벌스탠다드는 무엇인가?

“전속고발제도는 일본과 한국만 도입하고 있다. 다른 나라에서 전속고발제도를 도입하지 않았거나 전혀 문제가 되지 않는 것은 두 가지 이유 때문이다. 첫째 대다수 유럽연합(EU) 국가와 중국은 공정거래법에 형사 벌칙을 규정하지 않고 있어 전속고발제와 무관하다. 둘째 영국은 담합 등 일부에만 형사 벌칙을 두고 있는데, 경쟁당국(CCB)이 형사 조사와 기소권까지 갖고 있어 역시 전속고발제가 문제될 여지가 없다. 이처럼 공정거래법은 형사제재기관이 아니라 행정제재기관이 중심이 되어 집행하고, 형사처벌은 일부 카르텔이나 입찰담합에 한정하는 것이 국제 표준이다.”

―독점규제법을 세계 최초로 시행한 미국은 카르텔 위반에 대해 연방거래위원회와 법무부가 모두 조사·제재하는데.

“처음에는 형사체제로 집행했지만 부적절하다고 판단해서 연방거래위를 신설한 것이다.”

―윤석열 당선자는 전속고발제 유지를 공약했는데, 법무부가 공정위에 특사경을 도입하는 방안을 제시했다.

“전속고발제 폐지를 우회하려는 것으로, 폐지보다 더 나쁜 결과를 낳을 것이다. 특사경 제도가 도입되어 경제활동에 무분별하게 형사(조사)절차가 적용되는 경우 공정거래법 목적인 ‘공정하고 자유로운 경쟁 촉진’, ‘창의적인 기업활동 조장’에 어긋난다. 또 현재 공정위 공무원에게 공정거래법 규정에 따라 조사권한이 부여돼 있어 특사경은 옥상옥에 불과하고, 검찰의 권한만 강화하는 결과를 초래할 것이다.”

―지난해 출간한 <전속고발 수난시대>에서 2018년에 실시된 검찰의 공정위 퇴직자 재취업 비리 수사는 전속고발제 폐지 압박용이었다고 주장했는데?

“검찰이 의도를 갖고 수사했고, 특히 현직 부위원장이었던 나를 기소한 것은 표적수사라고 볼 수밖에 없다. 당시 공정위와 법무부(검찰 포함) 간 협의에서 전속고발제 폐지 범위를 입찰담합 등 4개 경성카르텔로 하기로 합의가 이루어졌다. 다만 자진신고제도(자진해서 담합을 신고하면 제재를 면제·감면해주는 제도)와 관련해 정보공유 시점과 방식을 놓고 이견이 있어 6월15일까지도 실무협의가 계속 진행 중이었다. 그런데 검찰이 6월20일 돌연 공정위를 수사하기 시작했다. 수사 중에도 협의가 계속되어 검찰쪽 입장이 그대로 반영된 사실상 강요된 합의안이 마련됐다.”

―검찰 수사는 공정위가 퇴직자들이 재취업할 수 있도록 기업에 부당한 압력을 넣은 부분과 공직자윤리위원회에서 제대로 취업심사를 받지 않은 부분 등 두가지였다. 공정위의 잘못된 관행은 고쳐야 하는 것 아닌가?

“앞의 부분은 공정위가 신속히 시정해야 할 부분이다. 법 위반이 있다면 처벌을 받는 게 당연하다. 하지만 뒤의 부분은 사정이 다르다. 검찰은 내가 과거 중소기업중앙회에 취업한 것을 기소했는데, 1·2심과 대법원에서 모두 무죄로 판결했다. 취업 당시 중기중앙회가 취업제한 대상이라는 규정이 없었고, 내가 중기청에서 퇴직한 이후에 규정을 신설했으며, 공직자윤리위원회가 과태료 부과 대상도 아니라고 문서로 통보한 사실이 모두 확인됐는데도 검찰이 무리하게 기소한 것이다.”

―검찰은 전·현직 공정위 간부 12명을 기소했다. 그중에서 1급 이상 고위직이 7명이었는데, 최종적으로 5명이나 무죄판결을 받았다.

“정부 부처 한곳에서만 전·현직 위원장(장관급) 3명. 부위원장(차관급) 2명, 1급 1명이 한꺼번에 기소된 것은 사상 초유의 사건이었다. 하지만 5명이나 무죄판결을 받는 것은 검찰의 무리한 기소였음을 보여준다. 공정위 망신주기 수사였다.”

―당시 수사를 서울중앙지검 공정거래조사부가 맡았는데.

“공정거래조사부는 공정위가 고발한 공정거래법 위반사건을 전담하는 부서로, 공정위와 법무부 간 전속고발제 폐지 협의에도 참석했다. 그런데 동시에 공정위 수사를 맡았다. 한편으로는 공정위와 손을 잡고 협의하면서 다른 한편에서는 무기를 들고 공격하는 모양새가 됐다.”

―전속고발제 논란이 공정한 시장경제 질서 확립이라는 법의 목적은 뒷전으로 밀린 채 공정위와 검찰의 힘겨루기로 변질된 측면이 있다. 누구 손을 들어주느냐는 차원을 넘어 바람직한 해법을 찾아야 하는데?

“입찰담합에 한정해서 전속고발제 폐지를 검토할 수 있다. 담합 중에서 가장 큰 비중을 차지하는 것이 입찰담합이므로 전속고발을 폐지하는 의미가 있다. 공공분야의 입찰담합은 국민 세금의 낭비 등을 초래하므로 엄정한 법집행이 필요한데, 공정위의 적극적이고 신속한 집행에 어려움이 있다. 또 입찰담합은 경제분석이나 경쟁제한성 판단이 거의 필요없는 분야이기도 하다.”

―일본처럼 ‘관제담합 방지법’이나 범칙조사절차를 도입하자는 제안을 했는데.

“담합하기 어려운 시장구조를 만드는 것이 전속고발 폐지보다 더욱 중요하다. 우리는 발주기관 임직원은 담합 처벌에서 제외하고 있다. 반면 일본은 담합을 조장하거나 방조하는 발주기관 임직원을 처벌함으로써 담합의 사실상 주도자 또는 조력자에서 감시자로 바뀌도록 하고 있다. 또 일본은 공정거래 관련 범칙조사절차를 도입해서 형사처벌 대상이 되는 담합사건에 대해서는 공정위가 법원의 사전허가를 받아 압수수색 등 강제조사를 한다. 법위반 혐의가 드러나면 검찰과 협의해서 고발한다.”

―한국의 공정거래법이 다른 나라에 비해 형벌조항이 많은 문제는 어떻게 접근해야 하나?

“행정제재 중심의 법집행이라는 국제표준에 부합하도록 일반 불공정거래 행위를 포함한 공정거래 관련법에 규정된 형벌 규정은 최소화해야 한다. 2020년 공정거래법 전면 개편 때 기업결합행위, 일부 불공정행위와 사업자단체 금지행위 등에 대한 형벌 규정을 삭제했다. 하지만 여전히 형사처벌 조항이 광범위하게 남아있다. 담합과 부당한 내부거래, 총수일가 사익편취만 형사처벌 조항을 남겨두고 나머지는 모두 없애는 게 바람직하다.”

―평소 역대 정부가 공정경제를 강조하는데도 큰 성과를 내지 못하는 것은 효율적인 법집행이 이뤄지지 않았기 때문이라는 주장을 하는데?

“새로운 법이나 제도 도입에 너무 치중하다보니 정작 공정경제를 실현하기 위한 효율적인 법집행계획을 수립해서 실천하지 못했다. 윤석열 정부는 시급하지 않은 추가적인 법이나 제도 도입은 최대한 자제하는 대신 여유가 생긴 인력과 시간을 법집행에 투입할 필요가 있다. 또 선택과 집중, 우선순위, 집행자원 배분, 선순환으로 이어지는 법집행의 파급효과 등을 종합적으로 고려해서 구체적인 법집행 계획과 전략을 짜서 최대한 성과를 도출해야 한다.”

―공정거래법 집행에는 행정적-민사적-형사적 제재가 있다. 2021년 말부터 행정적-민사적 제재를 강화하는 내용의 공정거래법 전면개정안이 시행됐다. 또 국회에는 집단소송제, 징벌적 손배제 전면 확대 관련 법안이 제출돼 있다. 이런 제도들이 정착되면 전속고발제 폐지 필요성도 줄어들지 않겠나?

“법 개정으로 행정적 제재와 관련해 과징금 상한이 2배 올라갔다. 민사적 제재와 관련해서도 개인이 법원에 법위반 행위 중지를 요청하는 사인의 금지청구권제도와 피해자에 대한 손해배상 관련 법원의 자료제출명령제가 도입됐다. 이런 수단들이 기업의 법위반 억지 효과를 높일 수 있다.”

―공정위는 김상조 전 공정위원장 시절에 ‘경쟁법 집행의 경쟁체제 도입’을 위해 일부 공정위 사건처리 권한을 지자체에 이양했는데, 당시 너무 소극적이었다는 지적도 있었다. 보다 폭넓게 권한을 이양하는 것은 어떤가?

“지자체가 법위반 관련 사실관계 획인 수준의 처리는 가능할 것이다. 하지만 부당성 여부를 따지는 경제분석은 한계가 있을 수밖에 없다. 공정거래조정원에서 맡은 이해관계자 간 조정도 보다 적극적으로 할 필요가 있다. 현재는 당사자들이 조정안을 수용하지 않으면 효력이 없는데, 강제적으로 중재하는 방안도 검토해야 한다.”

―선진국의 경쟁당국은 중요사건을 선별해서 엄정하게 제재해 시장에 명확한 시그널을 준다. 반면 공정위는 연간 수천건의 신고사건을 모두 처리하면서 조사인력 부족에 따른 사건처리 지연, 솜방망이 제재 등의 비판을 받고 있다. 공정위의 법집행 방식을 선진국처럼 중대사건 위주로 전면 전환할 필요성은 없나?

=우리나라는 사건을 선별처리하면 민원인, 신고인이 수용하지 않을 것이다. 공정위도 선별처리의 자의성 때문에 유착 의혹이 제기되는 등 견디지 못할 것이다.”

곽정수 한겨레경제사회연구원 선임기자 [e-mail] 녹취 김슬아 보조연구원

30년 이상 공정거래 업무 한 전문가, 엄정한 갑질 조사로 ‘저승사자’ 별명

지철호 전 부위원장은 누구?

30년이 넘는 공직생활의 대부분을 공정거래위원회와 경제기획원 등에서 공정거래 업무를 맡았다. 1987년 경제기획원 공정거래실 사무관으로 시작해서 공정위 카르텔 조사국장, 경쟁정책국장, 기업거래정책국장, 상임위원을 거쳐 2020년 8월 부위원장으로 마쳤다.

대·중소기업 간 불공정거래 개선을 맡은 기업거래정책국장 시절에 대형 유통업체의 갑질을 규제하는 대규모유통업법 제정을 주도했다. 대기업의 갑질에 대한 엄정한 조사와 제재로 ‘저승사자’라는 별명을 얻기도 했다.

2011년 중소 납품업체에 과도한 수수료를 부과하는 백화점업계를 전격 조사해 수수료 인하를 끌어냈다. 에스피씨 불공정거래 사건 조사 때는 본부는 물론 전국의 5개 지방사무소 인력까지 총동원해서 50명의 조사요원을 현장에 투입하는 과단성을 보여줬다. 피조사업체의 고위 임원이 “언제까지 공정위에서 일하는지 두고 보자”며 악담을 했다는 일화는 지금도 회자되고 있다.

상임위원을 마치고 공정위를 떠난 뒤에도 중소기업중앙회 공정거래분야 자문위원과 상임감사를 맡아 중기 발전과 갑을문제 개선을 위해 노력했다. 2018년 공정위 부위원장으로 임명돼 친정에 금의환향했으나, 검찰이 공직자윤리법 위반 혐의로 기소했다. 1·2심에 이어 대법원에서도 모두 무죄 판결을 받아 명예회복을 했다. 이때의 일을 정리한 <전속고발 수난시대>를 2021년 출간해 검찰의 표적수사를 정면으로 비판했다.