당선되면 바로 대통령…정권인수 준비 어떻게 하고 있나

성한용 선임기자의 정치 막전막후 140
5월10일 국회 본청앞에서 취임선서 예상
청와대 비서실장 및 수석부터 임명할 듯
인수위원회 없는 19대 대통령 앞길 험난
“순조로운 권력이양은 국민들에게 혜택”
총리임명동의·정부조직법 야당 협조 필요

5월9일 선거의 가장 큰 특징은 후보 가운데 한 사람이 대통령에 당선되는 순간 대한민국 19대 대통령으로 임기를 시작한다는 것입니다.

예상되는 개표 및 당선인 확정 절차는, 9일 오후 8시 투표 완료 및 개표 시작, 10일 새벽 시군구별 개표 완료, 시군구별 개표록 작성 및 보고, 시도별 집계록 작성 및 보고, 10일 오전 8시~10시 중앙선거관리위원회 선거록 작성 및 당선인 결정 등입니다.

공직선거법 14조는 “궐위로 인한 선거에 의한 대통령 임기는 당선이 결정된 때부터 개시된다”고 규정하고 있습니다. 선관위는 위원장이 전체회의를 열어 당선 결정을 공표하면서 의사봉을 두드리는 순간 대통령 임기가 개시되는 것으로 이 조항을 해석하고 있습니다.

마지막 순간까지 한 표가 아쉬운 후보들은 ‘당선 이후’에 대해 여전히 말을 아끼고 있습니다. 그렇지만 19대 대통령은 10일 선관위의 당선인 결정 이후 간략한 취임식을 열어 헌법에 나와 있는 대통령 취임선서를 할 것으로 예상됩니다.

장소는 국회와 광화문 광장 등이 가능한데, 현재로써는 국회에서 하게 될 가능성이 큽니다. 광화문 광장은 준비할 시간이 부족한 데다 경호 문제가 있기 때문입니다. 새 대통령에 반대하는 사람들이 몰려와 시위를 할 수 있습니다. 국회에서 취임식을 하면 본회의장, 본관 1층 로덴더홀, 본관 앞 등 세 장소가 가능합니다. 국회의원 참석 여부와 취임식 참석 인원 등을 고려하면 ‘본관 앞’이 유력하다고 합니다.

자 그럼 대통령 선서 이후 19대 대통령은 무엇을 해야 할까요? 1987년 대통령직선제 도입 이후 지금까지, 노태우부터 박근혜까지 모든 대통령은 헌법상 ‘대통령 당선자’(공직선거법은 ‘대통령 당선인’) 신분을 거쳤습니다. 대략 2개월 동안 대통령직 인수위원회를 구성해 정권을 인수한 뒤 선거 다음해 2월25일에 대통령직에 취임했습니다. 대통령직 인수위원회는 무엇을 하는 기구일까요? 대통령직 인수에 관한 법률 7조는 인수위원회의 업무를 이렇게 열거하고 있습니다.

1. 정부의 조직·기능 및 예산 현황의 파악

2. 새 정부의 정책 기조를 설정하기 위한 준비

3. 대통령의 취임행사 등 관련 업무의 준비

4. 대통령 당선인의 요청에 따른 국무총리 및 국무위원 후보자에 대한 검증

5. 그 밖에 대통령직 인수에 필요한 사항

대통령직 인수위원회의 업무는 그대로 대통령 당선자가 해야 하는 일의 목록이기도 합니다. 대통령 당선자는 공식 취임 전까지 정부의 현황을 파악하고 새 정부의 정책을 준비해야 합니다. 정권 인수 절차입니다. 물론 그중에서도 가장 중요한 것은 자신과 함께 일할 사람들을 뽑는 일이라고 봐야 할 것입니다.

정권인수 절차의 중요성에 대해서는 대통령제가 발달한 미국에서 많은 연구가 이루어져 있습니다. 2002년 미국 헤리티지재단에서 엮은 <성공하는 대통령의 조건>이라는 책이 있습니다. 이번 대통령 선거에 출마한 장성민 전 의원이 번역한 책입니다. 헤리티지재단의 에드윈 퓰너 소장이 한국어판 서문을 썼습니다. 정권 인수와 권력 이양의 중요성에 대한 대목은 우리나라 대통령 후보와 참모들도 깊이 새겨들어야 할 내용입니다.

“헤리티지재단은 많은 전문가들에게 차기 대통령과 행정부를 위한 조언을 부탁했다. 전문가들은 대통령 후보 시절부터 미리 정권인수 계획을 짜두어야 한다는 데 의견을 함께했다. 대통령 후보는 미리 한 명을 지명해서 정권을 효과적으로 인수할 구조를 짜는 임무를 조용히 맡겨야 한다는 것이다. 이 사람은 과거부터 대통령 후보와 밀접한 관계를 유지해서 그의 전폭적인 신뢰를 얻고 있는 사람이어야 하며, 정책을 이행하는 데 있어서 사람의 중요성을 이해하고 있는 인물이어야 한다.”

“순조로운 권력 이양은 결국 국민들에게 혜택으로 돌아간다는 사실을 역사는 증명하고 있다. 새 대통령이 국가의 비전을 분명하게 제시할 수 있을 때, 대통령과 의회가 큰 틀에서 좋은 협력관계를 구축할 때, 좋은 인재들이 행정부의 적재적소에 배치될 때, 그리고 대통령의 팀원들이 정책의 우선순위를 이해하고 중요한 것부터 먼저 실행할 구체적인 계획을 가지고 있을 때, 국민들은 그 혜택의 수혜자가 된다.”

왼쪽부터 이춘구 전 의원·이종찬 전 국정원장·임채정 전 국회의장 ·이경숙 전 숙명여대 총장·김용준 전 헌법재판소장. 한겨레 자료사진

우리나라의 역대 대통령들도 후보자 시절부터 정권인수를 미리 준비했을 것입니다. 누구에게 시켰을까요? 에드윈 퓰너가 말한대로 ‘과거부터 대통령 후보와 밀접한 관계를 유지해서 그의 전폭적인 신뢰를 얻고 있는 사람’이었을까요? 이론적으로는 정권인수를 미리 준비한 사람이 대통령직 인수위원회 위원장을 맡아야 합니다. 역대 인수위원장의 면면을 살펴보겠습니다.

노태우 정부에서는 이춘구 전 의원이 인수위원장을 지냈습니다. 충북 청원이 고향으로 육사 14기 출신입니다. 청렴성과 강직성을 인정받았고 실무 능력이 뛰어난 사람이었습니다. 김영삼 정부에서는 정원식 인수위원장이었습니다. 황해도 출신으로 노태우 정부에서 교육부 장관과 국무총리를 지낸 교육학자입니다. 대통령 선거 때 민자당 선대위원장을 맡았다가 인수위원장까지 하게 된 경우입니다.

김대중 정부는 이종찬 인수위원장이었습니다. 이종찬 위원장은 경기고와 육사를 나와 중앙정보부에서 일했던 사람입니다. 민정당 사무총장을 지낸 구여권 출신입니다. 최초의 정권교체를 이룬 김대중 대통령이 자신에 대한 기득권층의 적대감을 누그러뜨리기 위해 발탁한 인사였다고 봐야 합니다. 이종찬 위원장은 김대중 정부 초대 국가안전기획부장을 맡았습니다.

노무현 정부에서는 임채정 위원장, 김진표 부위원장이 인수위원회를 이끌었습니다. 임채정 위원장은 야권의 ‘이데올로그’ 역할을 했던 정치인입니다. 김진표 부위원장은 관료 출신으로 노무현 당선자의 신임이 두터웠던 사람입니다. 상호 보완을 위한 인선이었습니다.

이명박 정부에서는 숙명여대 총장이었던 이경숙 교수가 위원장, 김형오 의원이 부위원장을 맡았습니다. 정치인이 아닌 여성을 파격적으로 위원장으로 세우고, 실제 정권인수 작업은 정치인 부위원장에게 시킨 경우입니다.

박근혜 정부는 대법관과 헌법재판소장을 지낸 김용준 새누리당 중앙선거대책위원회 공동위원장을 인수위원장으로, 친박 정치인이었던 진영 의원을 부위원장으로 발탁했습니다. 이명박 때와 마찬가지로 정권인수 실무는 부위원장이 하도록 했습니다.

한겨레 자료사진

지금까지 대통령 당선자들은 인수위원장에 정권인수를 위해 실제로 필요한 사람이 아니라 새 정부의 통합 이미지에 도움이 되는 사람을 내세웠던 경우가 훨씬 더 많았음을 알 수 있습니다.

문제는 19대 대통령입니다. 문재인 홍준표 안철수 유승민 심상정 후보 가운데 누가 대통령이 되든 인수위원회 없이 대통령 임기를 시작해야 합니다. 인수위원회 없이 대통령 임기를 시작한다는 것은 지도와 나침반 없이 배가 일단 바다로 나가는 것과 마찬가지입니다. 19대 대통령의 앞길은 험난할 수밖에 없습니다. 5월10일부터 당장 무엇을, 어떻게 해야 할까요?

해야 할 일의 내용과 순서에 대해서는 아무래도 당선 가능성이 큰 문재인 후보가 가장 많은 준비를 하고 있습니다. 문재인 후보는 정권인수 준비를 누구에게 맡겼을까요? 확인되지 않습니다.

하지만 대선 재수생인 문재인 후보는 다양한 층위의 조언 그룹을 확보하고 있습니다. 이런 인사들을 중심으로 두 개의 팀을 꾸려 청와대와 국무총리 등 당장 필요한 인사를 검토시킨 것으로 알려져 있습니다.

청와대 구성은 비서실장과 정무수석, 민정수석, 대변인 등 시급을 요하는 자리부터 순차적으로 해 나갈 수밖에 없습니다. 비서실장은 비영남 출신 전직 의원 3~4명의 이름이 나오고 있습니다. ‘정치형 비서실장’이냐 ‘국정과제형 비서실장’이냐에 따라 내용이 달라질 것으로 예상됩니다. 문재인 후보 자신이 청와대 비서실장을 해봤기 때문에 비서실장이 어떤 일을 하는 자리인지 잘 알고 있다고 합니다. 청와대 인사는 투표 당일인 5월9일 오후 구체적인 논의를 거쳐 당사자들에게 통보될 예정인 것으로 알려져 있습니다.

행정부 인사는 국무총리 인선에 집중되어 있습니다. 국무총리가 국무위원 제청권을 가지고 있기 때문에 지금 장관 인사를 논의하는 것은 논리적으로 옳지 않습니다. 국무총리 후보로는 호남 출신 전현직 정치인들의 이름이 거론되고 있습니다. 국무총리 후보자는 문재인 후보가 내심 결정을 한 것 같은데 아직은 속내를 드러내지 않고 있습니다.

청와대와 행정부 인사의 순서와 절차는 근거 법규와도 관련이 있습니다. 청와대 인사는 대통령령인 ‘대통령 비서실 직제’에 따라 언제든 대통령 마음대로 하면 그만입니다. 대통령 비서실 직제는 비서실장과 수석비서관, 비서관 등을 포괄적으로 규정하고 있을 뿐입니다.

그러나 국가안보실장과 경호실장은 정부조직법에 규정되어 있습니다. 과거 노무현 정부에서는 청와대에 정책실장이 있었고 국가안보실장은 없었습니다. 만약 정책실장을 되살리고 국가안보실장을 없애려면 국회에서 정부조직법을 개정해야 합니다. 따라서 당장은 청와대 정책실장을 임명하고 싶어도 임명할 수 없게 되어 있습니다.

더불어민주당에서는 대통령 직속 일자리위원회를 설치해 경제 관련 장관들을 위원으로 참여시키는 방안, 미국처럼 국가경제위원회(NEC, National Economic Council)를 설치해 경제 관련 장관들을 위원으로 참여시키는 방안 등이 거론되지만 정부조직법이 개정되어야 가능한 일입니다.

문재인 후보가 대통령에 당선될 경우 정부조직법을 개정하려면 자유한국당, 국민의당, 바른정당 등 야당의 협조가 필요합니다. 야당이 협조할까요? 협조하지 않을 것입니다. 대선에서 패배한 정당에서는 당권투쟁이 벌어질 수밖에 없습니다. 당권투쟁 와중에 야당의 협조를 얻기는 쉽지 않습니다. 당권에 도전하는 사람들이 새로 출범한 문재인 정부를 향해 각을 세울 가능성이 크기 때문입니다.

1997년 대선에서 패배한 이회창 총재가 그랬고, 2002년 대선에서 패배한 한나라당이 그랬습니다. 2007년 대선에서 패배한 대통합민주신당도, 2012년 대선에서 패배한 민주통합당도 그랬습니다. 역사는 돌고 도는 것이고 문재인 후보가 대통령이 되더라도 그 굴레에서 벗어나기는 쉽지 않을 것이라는 얘깁니다.

사실은 정부조직법 개정은 고사하고 당장 국무총리 임명동의도 쉽지 않습니다. 야당의 반대로 국무총리 임명동의안이 부결되거나 지연될 경우 문재인 정부는 상당기간 표류할 수밖에 없습니다. 국무총리 제청이 없으면 장관 임명도 할 수가 없습니다. 이래저래 5월9일 이후가 걱정입니다.

성한용 선임기자 [e-mail]