헌재, 행정도시특별법 위헌 아니다

헌재 합헌결정 환영하는 연기군민 24일 헌법재판소가 행정중심복합도시 특별법에 대해 합헌결정을 내리자 예정지역인 충남 연기군청에서 헌재 선고를 기다리던 군민들이 태극기와 군기를 흔들며 환호하고 있다.(연기=연합뉴스)

행정중심 복합도시 건설특별법(행정도시 특별법)의 위헌 여부를 묻는 헌법소원 사건을 심리해온 헌법재판소 전원재판부(소장 윤영철·주심 김경일 재판관)는 24일 재판관 7대 2(위헌)의 의견으로 각하 결정했다. 이에 따라 정부가 추진하는 행정도시 건설은 크게 탄력을 받을 것으로 보인다.

건설교통부는 헌재의 이날 판결을 계기로 찬반논란이 사라진 것으로 보고 내년 1월1일 행정도시건설을 총괄하는 건설청을 발족하는 등 사업 추진에 박차를 가하기로 했다. 이재영 건교부 국토균형발전본부장은 “헌재의 결정을 전적으로 존중하며 행정도시, 혁신도시, 기업도시 건설과 함께 수도권발전대책도 연말까지 마련하는 등 국가균형발전정책을 차질없이 추진하겠다”고 말했다.

충남 연기, 공주지역 일대 2212만평에 조성하는 행정도시는, 인구 30만~50만명 규모이다. 정부는 이곳에 재경·교육·문화관광·과기·농림·산자·정통·보건복지·환경.노동·건교·해양수산부 등 12부와 기획예산처·국가보훈처·국정홍보처·법제처 등 4처, 국세청, 소방방재청 등 2청을 옮길 예정이다.

재판부는 결정문에서 “일부 행정기관들이 행정중심 복합도시로 이전해도 국민의 대의기관인 국회와 행정의 최고책임자인 대통령은 서울에 남아 있으며, 정보통신기술의 급속한 발전으로 대통령의 정책결정에 어떠한 지장이 있다고 볼 수 없다”고 밝혔다. 또 “서울은 우리나라 전체 인구의 1/5 이상이 거주하는 국내 제1의 거대도시로서 여전히 대내외적으로 국가의 상징기능을 수행할 수 있으므로, 수도로서의 기능이 해체된다고 볼 수 없다”고 말했다.

재판부는 이어 “행정도시 특별법은 수도가 서울이라는 관습헌법에 위반되지 않으므로 청구인들의 국민투표권 침해 가능성이 인정되지 않는다”며 “국민투표 발의권은 대통령에게 독점적으로 부여된 것이므로, 다수의 국민들이 국민투표를 원하는 특정의 국가정책에 대해 대통령이 국민투표를 회부하지 않는다고 해서 이를 위헌이라고 할 수 없다”고 밝혔다. 또 “막대한 재원을 투자해도 결실보다는 엄청난 국력의 낭비가 초래될 수도 있다는 청구인들의 예상이 전혀 근거없는 것은 아니지만, 그밖에 청구인들이 침해됐다고 주장하는 평등권, 납세자의 권리, 재산권, 행복추구권 등은 단순한 사실적 또는 경제적인 것에 불과하다”고 덧붙였다.

전효숙, 이공현, 조대현 재판관은 다수의견과 마찬가지로 ‘각하’ 의견을 밝혔으나 “서울이 수도라는 관습헌법이 존재한다고 인정할 수 없다”는 ‘별개 의견’을 내놨다.

그러나 권성, 김효종 재판관은 “이 법은 신행정수도 특별법과 동일한 내용이며, 이에 따른 행정부서 이전은 사실상의 수도 분할”이라며 “관습헌법이 규정하고 있는 기존의 단일수도를 분할해 복수의 수도로 변경하는 헌법 개정 문제를 법률만으로 처리해 버림으로써 국민투표에 참여할 국민의 정치적 기본권을 침해했으므로 위헌”이라고 판단했다.

최상철 서울대 교수 등 수도이전반대국민연합 회원 222명은 6월15일 “위헌 결정이 난 신행정수도 특별법과 동일한 내용으로 수도분할이 추진됨으로써 국민투표권 등의 기본권을 침해당했다”며 헌법소원을 냈다.

각 재판관들의 결정 이유

헌법재판소의 결정은 7대2로, 각하와 위헌 의견으로 갈라졌지만, 그 가운데서도 관습헌법론과 실질적 수도분할인지를 두고 재판관들의 의견은 차이를 보였다. 각 헌법재판관들이 밝힌 위헌 소송 각하과 위헌의 결정 이유다.

“국회와 대통령 서울에…수도가 서울이라는 관습헌법에 위배안돼”

△윤영철, 김경일, 송인준, 주선회 재판관

국회와 대통령은 여전히 서울에 있고, 서울은 정치·행정의 중추기능 수행하고 국가의 상징이다. 수도가 서울이라는 관습헌법에 위반되지 않으므로 청구인들의 국민투표권이 침해되지 않는다. 국민투표 부의권도 대통령에게 독점적으로 인정되는 재량행위다.

그밖에 청구인단이 주장하는 평등권, 납세자의 권리, 재산권, 행복추구권, 거주이전 및 직업선택의 자유는 단순히 사실적 또는 경제적인 것에 불과하다.

“서울이 수도라는 관습헌법이 존재한다고 인정할 수 없다”

△전효숙, 이공현, 조대현 재판관

서울이 수도라는 관습헌법이 존재한다고 인정할 수 없다. 이를 인정하더라도 관습헌법을 변경하려면 성문헌법의 개정절차를 거쳐야 한다고 보지 않는다. 그 이유는 이전 신행정수도 위헌 결정문에 설시된 논거를 원용할 수 있다.

-다수의견과 다른 이유로 청구인들의 주장 받아들이지 않는다.

“신행정수도법과 대부분 내용 동일, 위헌성 감추는 사실상 수도분할”

△권성, 김효종 재판관

-관습헌법의 이면에는 단일수도 설정에 관한 결단이 내재하고 있다. 따라서 이번 법은 신행정수도법과 대부분 내용이 동일하며 위헌성을 호도하는 형식적 분식이자 사실상의 수도분할이어서 관습헌법 위반이지만 국민투표 거치지 않아 국민투표권 침해하고 있다.

청구인쪽과 피청구인쪽의 법률적 대리인을 맡은 소송 주체들의 의견이다.

“헌재에 대한 국민 신뢰가 땅에 떨어져”

△ 청구인측 대리인 이석연 변호사

헌재의 결정을 겸허하게 받아들입니다. 이번 사건의 진정한 패배자는 따로 있습니다. 그것은 일관된 헌법판단을 포기한 헌법재판소에 대한 국민의 신뢰가 땅에 떨어졌다는 사실 그 자체입니다. 하늘이 무너져도 헌법의 정신은 하나입니다. 오늘 결정으로 대한민국의 진로가 10년 이상 후퇴하리라는 것은 역사가 말해 줄 것입니다. 아울러 권력의 독선과 정략적 국정운영에 대한 헌법적 통제가 무력화되었다는 것을 생각할 때 참으로 통탄스럽고 목을 놓아 통곡하고 싶은 심정입니다. 위헌 이견을 낸 재판관들의 뜻이 헛되지 않기를 바랍니다.

오늘 판결로 특별법에 대한 헌법적 논란은 종결되었다. 그러나 이로 인한 사회적 혼란과 국가적 부담은 이 정권이 져야 할 것입니다.

“헌재 인적 구성 변화가 판결에 영향을 줬다고 생각할 수도 있다”

△ 피청구인측 대리인 오금석 변호사

-(소감은?) 헌법재판소의 결정을 전폭적으로 환영한다. 우리 변호인단이 의견서에 낸 대로 특별법이 국민투표권을 침해하지 않았고, 관습헌법에 위반되지도 않는다는 뜻을 재판관들이 인정했다고 본다. 최고재판소로서, 사법기관으로서 훌륭한 판결을 내놨다고 생각한다.

-(위헌이라는 소수의견에 대해선 어떻게 생각하나?) 물론 소수의견을 낼 수도 있지만 대리인으로서 수긍하기 어렵다.

-우리는 신행정수도 특별법상 수도의 개념이 관습헌법적 개념이 아니라고 주장해왔다.

-(헌법재판소의 인적 구성이 바뀐 게 오늘 판결에 영향을 줬다고 생각?) 그럴 수도 있다고 생각한다.

200여명 시위대 “국가경제 파탄내는 수도분할이전 즉각 중단”

한편 이날 헌재의 결정을 둘러싸고 헌법재판소 주변에는 위헌 소송을 제기한 쪽과 행정수도 건설에 반대하는 시위대가 몰려들어 경찰 300여명이 출동해 경비를 강화했다.

시위대는 이날 낮 12시께 헌재 정문 건너편에서 모여 있다 오후 2시 헌재의 결정이 알려진 뒤 기자회견을 열었다. 이 회견에는 수도이전반대 국민연합 최상철 대표, 수도분할반대 범국민운동본부 장기표 대표외 집행부 50여명과 연기·공주 주민 대표 임안수(60)등 160여명과 서울시의회 대표 명영호와 여인국 과천시장 등 200여명이 참석했다.

최상철 대표는 “헌재 판결을 겸허히 수용한다. 그러나 대한민국의 정체성과 전통을 해체하는 수도분할을 인정할 수 없다. 수도분할에 반대하는 우리의 의지도 변함이 없다. 연기·공주 주민들의 생존권 투쟁에 적극 함께 하겠다. 일제시대 장지연 선생의 말대로 지금 우리는 ‘목놓아 울고 싶은 심정’이다”고 말했다.

최 대표의 발언 뒤 시위대는 “국가경제 파탄내는 수도분할이전 즉각 중단하라”는 구호와 함께 “삶의 터전을 강탈하려는 노 정권을 타도하자” “노무현 정권은 행정복합도시건설을 즉각 철회하라”는 플래카드를 들고 시위를 벌였다.

장기표 대표는 “헌재가 합헌결정한 것은 조대현 재판관을 비롯한 코드인사를 자행하여 헌재의 중립성을 훼손한 것에서 비롯된 것”이라며 “헌재 판결을 존중한다 할지라도 헌재는 ‘특별법이 위헌인가 아닌가’만 법률적으로 판단한 것이지, 이 특별법의 경제적, 사회적, 의미에 대해서 판단한 게 아니다. 그러므로 수도분할 저지는 여전히 국민적 의무”라고 말했다.

이날 시위대는 특별한 폭력적 행동없이 오후 3시께 자진 해산했다.

<한겨레> 사회부 김태규 고나무 기자 [e-mail]