박능후 “기초생활보장제도 부양의무자 기준, 전면 폐지하겠다”

[이창곤 논설위원의 직격인터뷰] 박능후 보건복지부 장관

내년 제2차 기초생활보장 종합계획 수립 때 반영
‘부양의무자 기준’ 전면 폐지를 공식화한 건 처음
‘줬다 뺏는 기초연금’ 대안, 5만원 정액 지급 검토

소득 분배 악화, 올해 2~3분기엔 다르게 나타날 것
‘문재인 케어’ 명암 대형병원 쏠림현상 대책 마련 중
향후 역점과제, 아동종합대책 마련·결핵 예방관리

박능후 보건복지부 장관이 8일 오후 정부세종청사 장관실에서 이창곤 논설위원과 인터뷰를 하고 있다. 세종 / 김봉규 선임기자 [e-mail]

문재인 정부는 ‘촛불 정부’다. 그 역사적 임무는 엄중하고 자명하다. ‘기울어진 민주주의’를 곧추세우되 궁극에는 그 안에 사는 국민의 삶을 바꿔야 한다. 5월이면 출범 만 2년에 이르는 문재인 정부는 그동안 “이게 나라냐”는 촛불의 외침에 어떻게 응답해왔는지 대답할 때가 됐다.

국민의 삶과 가장 직결되는 정책은 보건복지 분야다. 지난 2년간 여러 정책이 도입됐고, 추진됐다. ‘문재인 케어’(건강보험 보장성 강화), 치매국가책임제, 아동수당, 기초연금 인상 및 기초생활보장제도 부양의무자 기준의 단계적 완화 등이 속속 실행됐다. 이들 정책이 헐겁고 부실한 국민의 집을 조금은 더 튼실하게 했음은 물론이다.

문제는 그러한 노력에도 불구하고 국민의 보편적 삶이 뚜렷이 나아지지는 못했다는 점이다. 불평등과 양극화는 좀체 개선되지 않고, 노후와 빈곤, 실직과 간병 등 일상에서 직면하는 삶의 불안 또한 획기적으로 해소되고 있지 않다. ‘포용국가’라면 가장 먼저 끌어안아야 할 최저소득층은 소득이 되레 줄었다. 문재인 정부 복지정책을 책임지고 있는 박능후 보건복지부 장관은 이런 상황을 어떻게 인식하고 있을까?

박 장관은 <한겨레> 인터뷰에서 “복지 확충 노력에도 불구하고 국민 기대에 미치지 못하는 부분이 있다”며 소득 분배 악화 등 대책과 관련해 “내년도 수립하는 제2차 기초생활보장 종합계획에 기초생활보장제도의 부양의무자 기준을 전면 폐지하는 내용을 담겠다”고 밝혔다. ‘부양의무자 기준’은 극빈 상황에 놓여 있더라도 아들과 딸 등 부양의무자가 소득·재산이 있으면 기초생활보장 수급자로 생계 및 의료급여 등을 받을 수 없도록 한다. 이 때문에 이 기준은 극도로 가난한데도 정부 지원을 못 받는 이른바 ‘비수급 빈곤층’을 양산하는 주범으로 지목돼왔다. 문재인 정부는 출범 이래 중증 장애인 및 노인 등 일부 가구에 이 기준을 폐지 또는 완화하는 조처를 단계적으로 취해왔다. 하지만 보건복지부 장관이 이 기준의 ‘전면 폐지’를 공개적으로 밝힌 것은 이번이 처음이다.

박 장관과의 인터뷰는 지난 8일 정부세종청사 보건복지부 장관실에서 1차로 이뤄졌으며, 15일 서면 질의를 통해 추가로 진행했다.

- 오는 5월이면 문재인 정부 출범 만 2년을 맞아 언론과 시민단체 등에서 다양한 평가가 나올 것이다. 초대 보건복지부 장관으로서 스스로 성과에 학점을 매겨본다면?

▶ “원래 학점을 후하게 준다. 에스플러스(S+) 있습니까?(웃음) 에이(A)는 되는 것 같다. (김연명 청와대 사회수석도 같은 물음에 A라고 답했다) 복지부는 정부 업무평가에서도 지난 2년 연속해서 우수 부처로 선정됐다. 물론 국민의 기대에 미치지 못하는 부분도 있다는 걸 잘 안다.”

- 그렇게 자부할 수 있나? 어떤 정책이 그러한가?

▶ “보건 분야에서는 건강보험 보장성 강화를 꼽고 싶다. 치매국가책임제도 그렇게 반향이 클 줄 몰랐다. 올 연말엔 전국 256개 지방자치단체 모든 곳에 치매안심센터가 갖춰질 것이다.”

- 아쉽고 미흡한 정책도 있을 것이다.

▶ “스마트 진료(원격진료)다. 이게 ‘누가 필요하다’라는 게 아닌, 보수와 진보로 나뉜 이념 싸움이 되었다. 진보에서는 막연한 공포 속에서 무조건 저지하려 했고, 보수에서는 떼돈 벌 수 있겠다는 생각으로 찬성했다. 이 싸움이 끼칠 여파가 두려우니 공무원도 (정책을) 진척시키지 않는다.”

- 인식의 간극이 큰 것 같다. 복지 분야는 어떤가?

▶ “기초생활보장제도 부양의무자 기준의 단계적 완화 정책이 있다. 또 현장을 다니면서 착안해 장관 과업으로 직접 내세운 커뮤니티 케어(돌봄이 필요한 사람이 자신이 살던 집이나 지역사회에서 어울려 살아갈 수 있도록 하는 지역사회 통합돌봄체계)도 지방자치단체 등에서 호응이 높다. 이는 앞으로 우리나라 돌봄시스템을 발전시키는 데 중심 제도가 될 것으로 기대한다.”

- 기초연금 인상과 아동수당 도입 등도 언급할 만하겠다. 장관은 일찍이 포용적 복지를 천명했다. 지금 정부의 미래 비전 또한 혁신적 포용국가 아닌가. 문제는 이런 조처들이 국민 삶의 변화를 실질적으로 얼마나 이뤘는가다. 이 점에서 보면 의문이 많다. 통계청의 2018년 가계동향조사 결과, 최저소득층(소득으로 전체를 10분위로 나눴을 때 1~2분위에 분포하는 계층)의 소득이 오히려 줄어든 것으로 나오지 않았는가.

▶ “하나의 정책을 시행했을 때 효과가 나타나려면 시차가 있다. 좀 더 기다려봐야 한다. 소득 분배 전공자로 볼 때, 최근 한국보건사회연구원에서 분석한 ‘2018년 가계동향조사’ 결과(미발표 자료)를 보니, 그해 네 분기 동안 1분위층에 계속해서 머물러 있던 이들은 (1분위) 전체의 70%였다. 이들 70%는 소득 변화가 거의 없이 1분위에 계속 있었다. 나머지 30%가 과거보다 사업소득과 근로소득의 진폭이 커 불안정을 보이면서 (2~3분위 계층 등으로) 올라갔다 내려갔다 했다. 이 둘을 합해서 살피니 외형적으로는 전년도보다 소득이 감소한 거로 나타난 것이다. 사실 1분위의 70%는 기초연금 등 정부에서 지급하는 공적 이전소득이 더 늘었다. 이것이 해당 계층의 빈곤을 메우는 등 긍정적 역할을 분명히 하고 있다. 지금쯤 다시 측정할 필요가 있다. 다만, 실직 등으로 인한 신중년층(50~64살)의 소득 감소가 최근 1분위 소득 악화의 새 요인으로 나타나고 있다. 그러나 총근로자 수가 줄지 않았고, 최저임금으로 근로자들의 임금이 높아졌기에 전반적 소득 분배는 더 나빠질 수가 없다. 올 2~3분기에 결과를 보면 알 것이다.”

- 두고 봐야 하겠지만, 아무튼 청와대에서 이달께 소득 분배 악화를 줄이는 방안을 내놓겠다고 했는데.

▶ “각 부처에서 아이디어를 짜고 있으니 조만간 발표할 것이다. 복지부는 주로 공공부조 대책과 저소득층 일자리 대책이다. 당장 이달부터 (저소득 하위 20% 계층에 한해) 기초연금이 25만원에서 30만원으로 오르지 않았는가. 그 위에 있는 계층(소득 분위 하위 40% 계층)까지 30만원으로 인상하는 방안을 조기 시행하는 것도 검토 중이다.”

- 기초생활보장 수급자가 기초연금 받다가 생계급여를 받을 때 고스란히 삭감돼 수령하는 이른바 ‘줬다 뺏는 기초연금’이 논란이 됐다. 이제는 답을 내야 하는 게 아닌가?

▶ “삭감된 전액을 되돌려 주지는 못하더라도 5만원이라도 지급하는 방안을 시행하려고 한다. 청와대는 찬성하는데 재정당국이 예산 문제로 난색을 보인다. 계속 협의해 나가겠다. 형평성 차원에서는 (빈곤하지만 정부의 공적지원을 받지 못하는) 비수급빈곤층을 위해 (기초생활보장제도의) 부양의무자 기준을 먼저 없애고 이런 조처를 하는 게 순서다.”

- 포용국가라면 취약계층 보호는 기본적이어야 하는 만큼 더 체감도 높고 과감한 정책이 이뤄져야 하는 게 아닌가?

▶ “내년도에 제2차 기초생활보장 종합계획(2021~23년)을 짠다. 3개년에 한번 짜는 이 계획에 과감한 안을 넣겠다. 부양의무자 조건을 더 빠른 속도로 완화하고, 내년도에는 기획재정부와 협의해 이 계획의 로드맵에 부양의무자 기준의 전면 폐지를 담겠다. 시대의 흐름이 그렇지 않은가. 자기 부모를 안 돌보는 게 현실인데, 그것을 우리가 자꾸 묵과하고 자녀가 돌봐라, 형제가 돌봐라 얘기하는 건 실효성이 없다고 생각한다.”

연도별 기초보장수급자 수 (단위: 만명 ) 자료: 허선 순천향대 교수

부양의무자 기준은 국가로부터 생계비를 지원받으려는 기초생활보장제도 신청자가 수급자로 선정되기 위한 자격 기준 중 하나다. 신청자에게 아들이나 딸 등 부양의무자(1촌의 직계혈족 및 그 배우자)가 없거나, 있어도 부양능력 즉 소득이 없음을 증명해야 지원받을 수 있는 일종의 조건이다. 송파 세 모녀, 2012년 거제시청에서 음독자살한 할머니 등 수많은 극빈층을 국가 보호로부터 배제하도록 한 ‘복지사각지대의 주범’으로 지목돼왔다. 그동안 빈곤사회연대 등 진보 복지단체들이 줄기차게 ‘전면 폐지’를 주창했고, 문재인 정부 들어 그 적용 기준이 지속해서 완화돼왔다. 복지부는 전면 폐지에 따른 예산 소요액을 대략 4조원 안팎으로 추산한다.

- 문재인 정부에서 미흡했던 정책 중 하나가 신중년층(50~64살)에 대한 대책이라고 본다.

▶ “신중년층(대책)은 두 갈래다. 하나는 고용노동부가 준비하는 한국형 실업부조다. 다른 하나는 일자리 대책이다. 기존 노인 일자리 대책의 경우, 그 대상이 주로 55살 또는 60살로 끊었는데 이를 조금 낮추면 신중년층에게도 일자리를 제공할 수 있을 것이다. 이게 앞으로 신중년층을 위한 복지정책의 주요 내용이 아닐까 싶다. 노인 일자리(대상)를 아래로 내리는 것이다.”

- 그래서 법적 퇴직연령(정년)을 늘리는 방안도 검토되고 있다고 들었다.

▶ “그렇다. 현재 60살에서 65살까지로 아주 천천히 늘려가 볼 필요가 있다. 천천히 충격을 덜면서 사회적 수용도를 좀 더 높이는 식으로 말이다. 이 뿐만아니라 (현재 만 65살인) 노인연령의 기준을 적정수준으로 높이는 것을 더불어 검토할 필요가 있다. 지금 우리가 일반 개인들이 자기 스스로 생각하는 노인연령하고, 각 제도에서, 프로그램에서 노인으로 규정하는 연령하고 상당히 괴리가 있지 않은가? 60대 초반~65살분 보고 노인이라고 하면 큰 실례가 되는 현실이다. 국민연금법의 노령연금 지급개시연령을 60살부터 65살까지 아주 천천히 늘린 좋은 경험이 있다. 논의를 빨리 시작해서 프로그램별로 특성에 따라서 어떻게 이완시켜나가야 할지 사회적 논의가 있어야 할 것이다.”

현재 우리나라는 고령자고용법에 만 60살을 정년으로 규정하고 있다. 더불어 건강보험(노인 외래 정액제), 기초연금법, 노인복지법(지하철 경로우대), 노인장기요양보험법 등에서 적용하는 노인의 기준은 만 65살이다. 하지만 치매 검진이나 주택연금 같은 일부 제도의 경우에는 만60살 이상을 대상으로 공공서비스를 제공하기도 한다.

- 실상 노후 불안의 근본 원인은 국민연금 등 공적 연금이 취약하다는 것이다. 이 점에서 국민연금 개혁이 중요하다. 그런데 현 상황은 낙관적으로 보이지 않는다.

▶ “국민연금 개혁이 합의를 보기 위해선 (노사 등 이해관계자 사이에서) 반대급부가 오가야 한다. 그게 뭔지를 경제사회노동위원회에서 잡아채서 여건을 만들어 주고, 주고받기해야 한다. 개혁이 필요하며 보험료율 인상이 불가피하다는 건 다 알고 있다. 뭔가 큰 틀에서 합의하면 연금개혁안도 합의될 것이다.”

- 국민연금 스튜어드십 코드 행사를 두고 일각에서 연금사회주의라고 공격하는 등 뒷말이 많다.

▶ “연금사회주의란 용어를 왜 원뜻과 다르게 쓰는지가 의아스럽다. 이 말은 과거 자본가들이 지배하던 미국 자본시장에서 노동자들의 연기금이 자본시장의 절반을 넘어 지배하면서 노동자들의 권익도 함께 강화됐는데 이를 칭찬하기 위해 쓰인 것이다. 이를 이상하게 사용하고 있는데 대꾸할 가치가 없는 주장이다. 2008년 세계 금융위기 이후 건전한 자본주의를 지키기 위한 행동 준칙으로 나온 것이 스튜어드십 코드다. 사주들이 경영원리에 맞지 않게 엉뚱한 일을 못 하게 하기 위한 것이다. 이게 왜 자본주의를 훼손하는 건가, 건강한 시장질서 확립을 위한 것, 아닌가?”

- 문재인 정부의 사회정책 가운데 가장 평가받는 정책이 ‘문재인 케어’로 알려져 있다. 그런데 이 정책의 실행 과정에서 환자의 대형병원 쏠림 현상이 나타나고 있다는 지적이 나온다. 이에 대한 대책이 있나?

▶ “2017년 대비 지난해(8월 기준)의 상급종합병원 외래환자 내원 일수가 1% 늘었다. 냉정히 말하면 국민의 의료 만족도가 증가한 것이라고 볼 수 있다. 돈 때문에 못 가던 대형병원을 가니까. 반면 의원급의 외래환자 입원 일수는 4.6% 줄었다. 그래도 심각하게 보고 있다. 경증이나 만성질환은 1차 기관인 의원급이, 중증이나 위급 환자는 대형병원인 3차 기관에서 맡는 것이 제일 바람직하다. 2차 중소병원은 전문병원으로 육성할 계획이다. 이런 내용의 의료전달체계 개선방안을 짜는 중이다.”

- 문재인 정부의 건강보험보장성 강화의 목표가 70%로 안다. 이대로라면 목표달성이 회의적이란 시각이 있다.

▶ “일정대로 진행되고 있다. 몇달 왔다 갔다 할 수 있겠지만.”

- 이른바 ‘커뮤니티 케어’는 장관의 역점 의제 중 하나인데, 지방자치단체 등에서 이해하는 바가 제각각이란 지적이 있다.

▶ “제가 지침을 준 것 중 하나가 ‘각 지자체 특색에 맞게끔 지자체에 맡겨라, 복지부는 큰 틀만 짜라’였다. 예컨대 전문인력, 교육이나 프로그램 등의 큰 틀만 짜고 나머지는 지자체에서 제각기 가용 자원을 스스로 동원해서 하도록 하라고 했다. 지자체에서 다르게 이야기하는 게 당연하며 오히려 일사불란하지 않은 게 목표다.”

- 복지는 돈이 드는 것이니 재원 마련이 중요하다. 역대 정부가 이를 적극적으로 만들지 못했다. 문재인 정부에서도 다르지 않다는 지적이 많다. 복지부 장관으로서 복지재원에 대해선 어떤 고민을 하고 있나?

▶ “지금 세목을 새로 신설하거나 복지를 위해 특별히 재원을 늘린다는 논의는 현실적으로 어려울 것 같다. 결국엔 정부의 주어진 재정 수입 안에서의 배분 문제인데 지난 2년간은 역대 어느 정부보다 우호적이었다고 생각한다. 예컨대, 기초연금을 25만 또는 30만원으로 올린다거나, 아동수당을 신설한다든가 다 몇조 단위의 돈이 들어갔다. 전임 복지부 장관들을 만나니 어떻게 돈을 끌어왔냐며, 용하다고 말씀들 한다.

경제협력개발기구(OECD) 회원국 결핵 발생률 및 사망률 통계. 자료: 보건복지부

- 마지막으로 장관이 특별히 역점을 두고 있는 정책 과제가 있다면 어떤 것인가?

▶ “두 가지다. 첫째는 아이들을 위한 종합대책을 마련하는 것이다. 어린 시절의 교육, 건강 등의 환경과 정서는 아이들의 미래와 관련해 매우 중요한 요소다. 우리 아이들의 삶이 물질 면에서는 풍족해졌으나, 가족과 친구와 함께 하는 시간, 놀 시간이 부족하고 부모들은 여전히 양육비 부담을 호소한다. 따라서 ‘모든 아이들의 행복한 환경조성’을 목표로 오는 5월 대책을 마련해 발표할 예정이다. 이 대책에는 만성질환 등 건강 취약 아동 보호체계를 튼튼히 하고 보육서비스의 질을 높이는 한편 지자체가 학대 피해 아동을 책임지고 보호하고 지원하도록 하는 내용 등이 포함된다. 다른 하나는 결핵 문제다. 국내 결핵 신규 환자는 감소하는 추세이나 여전히 경제협력개발기구(OECD) 회원국 가운데 발생률이 1위다. 특히 결핵 신규 환자 가운데 65살 어르신 환자 수가 전체의 45.5%를 차지한다. 이에 어르신, 외국인, 노숙인 및 사각지대에 대한 결핵 예방관리 강화 대책을 범부처 차원에서 마련해 이달 중에 발표할 계획이다.”

이창곤 논설위원 [e-mail]

박능후 장관은 누구?

박능후 장관은 등산 마니아다. 대체로 토요일 홀로 산을 찾는다. 그와 인터뷰를 한 날은 월요일이었다. “엊그제도 다녀왔느냐”고 묻자 “지난 토요일엔 산불 현장점검을 가야 했기에 일요일에 등산했다”고 답했다. 지난달 30일엔 남양주의 서리산을 복지부 국장급 간부들과 함께 올랐다고 한다.

문재인 정부의 초대 보건복지부 장관으로 그가 등장한 건 예상을 비껴간 인사였다는 반응이 많았다. 하지만 그는 문 대통령과 꽤 오랜 인연이 있다. 2012년 대선 당시 문재인 후보 선거 조직 중 하나인 복지국가위원회의 일원이었고, 문 후보의 낙선 이후 2017년 당선될 때까지 정책과외를 맡았던 물밑 정책두뇌그룹 격인 ‘심천회’의 핵심 구성원이었다. 현 정부 국가비전인 ‘혁신적 포용국가’의 원조 격인 ‘포용국가’를 가장 먼저 주창한 이른바 ‘포용국가위원회’ 멤버이기도 했다.

1956년 경남 함안에서 출생해 서울대 경제학과를 졸업하고 미국 버클리 캘리포니아대에서 사회복지학 박사학위를 받은 뒤 빈곤과 소득분배 등 복지정책 전반을 폭넓게 연구했다. 부드러운 성품이어서 때로는 존재감이 약하다는 평가를 받는데, 그를 잘 아는 한 원로 인사는 “외유내강형의 원칙주의자”라고 평했다. <한겨레> 인터뷰에서 그는 “모처럼 깊은 이야기를 나누고 싶다”며 공무원들이 준비한 두꺼운 답변자료를 단 한차례도 들추어 보지 않고 솔직하면서도 거침없이 답변을 했다.

이창곤 논설위원