“이민정책, 인구·노동 문제 넘어 사회통합 보듬어야”

‘정책공간 포용과 혁신’ - 목요포럼
제3회: 이민정책, 어떻게 할 것인가?

2019년 9월1일 서울 송파구 잠실실내체육관에서 열린 제9회 서울시 외국인노동자 체육대회에서 참가자들이 이어달리기를 하며 즐거운 시간을 보내고 있다.강창광 기자 [e-mail]

국가 발전의 장기비전과 전략을 모색해온 ‘정책공간 포용과 혁신’이 단기적인 정책 쟁점뿐 아니라 향후 2050년까지 중장기적인 미래 어젠다를 발굴하고 제시하는 글을 <한겨레> 온라인을 통해 선보입니다. 포용과 혁신은 2021년 창립된 민간 싱크탱크로서 진보와 보수의 이분법적 사고를 넘어 대한민국의 새로운 길을 모색하기 위해 120여명의 진보적인 교수와 연구자들이 모인 정책공간입니다. 게재 글은 격주로 열리는 목요포럼의 발제와 지정토론을 중심으로 임채원 포용과 혁신 정책기획위원장(영국 에딘버러대 방문학자)이 맡습니다.

한국 사회가 저출산고령화로 인한 인구 문제가 심각해지면서 그 대안으로 이민정책에 관한 관심이 어느 때보다 높아지고 있다. 윤석열 정부는 이민청 신설 등을 적극적으로 검토하고 있다. 이민 문제를 노동시장의 문제로 접근하는 것이 정부 정책의 기조처럼 보이고 있지만, 이민은 ‘노동력이 아니라 인간’의 이주 문제라는 근본적인 질문을 동시에 묻고 있다.

지난 1일 열린 정책공간 ‘포용과 혁신’의 정례 목요포럼에서 ‘이민정책, 어떻게 할 것인가?’를 주제로 한국노동연구원의 이규용 박사가 기조발제를 하고, 이정옥 전 여성가족부 장관(대구카톨릭대 명예교수)과 임채완 재외동포연구원장이 지정토론을 맡았다.

이규용 박사는 ‘이민정책, 기대와 현실’을 중심으로 노동정책의 관점에서 이민 문제에 관해 다양한 의견을 제시했다.

“최근 외국인 가사도우미 도입을 둘러싸고 다양한 의견들이 개진되고 있다. 정부는 기존에 취업이 허용된 외국국적 동포 이외의 외국인에 대해 고용허가제 방식으로 외국인 가사도우미를 시범사업 형태로 운영하는 방안을 검토 중인 것으로 알려져 있다.이에 대해 논란이 야기되는 이유는 값싼 외국인 인력 활용이 가능할 것인가? 도입을 주장하는 논거인 여성의 경제활동참가율 제고와 출생률 제고라는 목표가 실현가능할 것인가에 대한 의문이다. 나아가 돌봄 노동종사자의 처우가 개선된다면 내국인 중고령자의 유입이 가능할 수 있을 것이라는 의견도 만만치 않다.

가사도우미 도입을 둘러싼 논쟁은 이민자 유입확대에 대한 논의 방향을 집약적으로 보여주고 있다. 한국사회가 초 저출생 고령사회로 접어들면서 부족한 노동력을 메우기 위한 노동공급 차원을 넘어 인구경쟁력 관점에서 적극적인 이민자 유입정책이 필요하다는 주장에 이르기까지 이민자 유입정책은 점차 저출생 고령화 대응방안의 핵심적인 아젠다로 부각되고 있다.

OECD 국가들의 외국인 인구비중 변화(1995) ※ 이미지를 누르면 크게 볼 수 있습니다.

OECD국가들의 외국인 인구비중 변화(2018) 자료:http://stats.oecd.org/(최종검색일:2020.11.30)를 이용하여 작성, 이규용 외(2021) ※ 이미지를 누르면 크게 볼 수 있습니다.

이민정책의 핵심은 노동력정책과 사회통합정책

이민정책에 대한 논의는 매우 광범위하지만 크게는 적정 수준의 이민자 규모라는 노동시장 및 인구정책 관점과 이민자 통합이라는 사회정책으로 구분할 수 있으며 이를 위한 정책거버넌스의 구축은 당면 과제로 대두되고 있다. 종종 이민정책의 방향을 논의함에 있어 선발이민국가의 경험을 이야기하지만, 2차 대전 이후 80여년에 걸쳐 이민의 역사를 갖는 유럽의 경험이나, 인구유입정책으로서 이민자를 받아들여 온 미국, 캐나다, 호주와 같은 전통적인 이민 국가들에서도 여전히 논쟁적이라는 점에서 우리가 나아갈 이민정책의 방향은 만만치 않다.

우리나라의 국제적인 위상의 제고와 글로벌화에 따른 국제인구이동의 확대는 외국인의 국내 유입을 촉진시키고 있으며 인구변동에 따른 필요노동력의 확보라는 당위성은 적극적인 이민자 유입정책의 논거가 되고 있고 이에 대해서는 이견의 여지가 없을 것이다. 그러나 이민자 유입이 갖는 다양한 영향들, 그리고 이러한 영향이 시간에 걸쳐 지속된다는 점에서 이민정책에 대한 논의는 신중할 수 밖에 없다. 무엇보다 적극적인 이민자 유입정책을 필요로 하는 현실 및 이에 대한 기대와 실제로 야기될 현상이 부합하지 않을 수 있다는 점이다. 이민자의 수도권 집중화 현상, 이민자도 저출생 고령화 함정에 빠질 가능성이 크고 이민자의 노동시장 유입확대는 기존의 노동시장 이중구조를 심화시키고 이민자 집단의 양극화를 보다 확대할 가능성이 있다. 또한 이민자와 선주민과의 통합은 사회의 성숙도와 궤를 같이 하기 때문에 통합정책의 성과가 단기간에 나타나지 않을 가능성이 크다는 점에서 통합정책은 향후 지속적으로 풀어야 할 과제이다.

한시적 인력활용정책과 정주형 이민정책의 병행 필요

그럼에도 불구하고 한국사회는 이제 ‘이민사회’로 나아가고 있음이 불가피함을 인식하고 이에 대한 준비를 강화해나가야 한다. 먼저 이민자 유입정책의 목표가 무엇인지를 살펴보아야 한다. 이민자 특성상 외국인은 내국인에 비해 이동성이 높고, 우리가 필요로 하는 이민자들을 해외에서 발굴하여 데려오는 것이 쉽지 않다. 외국인 인력 정책은 유입정책 뿐 만 숙련형성 및 인적자원 개발을 통해 활용도를 높이는 방향으로 정책을 확장할 필요가 있다. 저출생 함정과 수도권 집중화 현상은 이민자에게도 투영되어 나타날 가능성이 크기 때문에 외국인·이민 정책은 문호개방식의 접근만으로는 성공을 거두기가 어렵다. 고급인재는 적극적으로 유치해야할 대상이나 국내 대졸자들과 경쟁력에서 편차가 크지 않는 전문인력은 청년층, 중고령자 전문인력과 경합할 가능성이 크며, 대부분의 이민자 수요는 생산 및 서비스 관련 숙련기능이거나 비전문인력임이 현실이다. 그리고 이러한 수요는 기술변화나 산업구조의 변화에 따라 변화할 가능성이 크다. 이런 점에서 한시적인 인력활용정책과 정주형 이민자 정책의 목표가 각각의 당위성을 갖고 추진되어야 할 것이다.

둘째, 장기적으로는 이민자 통합에 따른 사회경제적 비용을 줄이기 위한 정책인프라 구축을 강화해 나가야 한다. 국민을 기준으로 하는 현재의 다양한 정책 틀을 벗어나 비차별적 정책기조 하에 이민자 지역사회통합, 이주배경 청소년들의 학교로부터 노동시장으로의 이행지원, 낙인화나 선별화도 지양하고 내국인 역차별에 대한 우려도 불식시킬 필요가 있다. 나아가 이민자 유입확대가 인구감소에 따른 문제를 해결해주는 것이 아니기 때문에 이민자 정책은 저출생 고령화 대책과 궤를 같이하면서 지속적으로 논의해야 할 과제이다.

이민정책의 거버넌스는 조직의 문제가 아닌 기능의 재구축에서 접근해야

끝으로 정책거버넌스이다. 이민정책의 필요성과 정책 난맥을 해소하기 위해 거버넌스를 이야기하면서 이민청 설립을 이야기하지만 행정조직 설치만으로 이 문제가 해결되는 것은 아니다. 저출생 고령화 대책이 정부부처를 망라하여 추진되고 있는 이유는 특정 부처 중심의 정책만으로는 한계가 있기 때문이듯이 이민정책도 마찬가지이다. 일본이나 대만의 사례와 같이 이민행정 수요의 확대에 부합하기 위한 이민청 설립의 당위성은 있으나 이민행정 전담조직이 이민정책에서 요구하는 제반 영역을 온전히 수행하기는 쉽지 않다. 분산된 기능을 한 곳으로 모으는 것이 해법이 아니라 각 부처가 갖고 있는 관련 정책을 종합하고 연계하며 사각지대를 해소하는 방향에서 접근해야 할 것이다. 이민정책은 지역주민 정책의 성격이 크다는 점에서 지방정부의 역할이 그 어느 때보다 중요하다. 아울러 각 정부부처의 이민정책 기능을 관장하는 조직의 역량을 키우기 위한 예산과 전담 인력의 확대도 검토해야 한다. 이민정책은 새로운 판을 만들어 우리사회를 한 층 더 나은 사회로 만들어 나갈 수 있다는 계기가 될 수 있다는 점에서 다 함께 지혜를 모아야 할 때이다.”

전체 이민자의 광역지역별 분포(전국=100) 자료 : 이규용 외(2021) ※ 이미지를 누르면 크게 볼 수 있습니다.

이정옥 전 장관은 지정토론에서 이민 문제를 노동정책을 넘어서 인간의 문제로 봐야한다는 점을 강조했다.

“일꾼을 불렀는데 사람이 왔다. 농촌 총각 결혼 문제에 대한 대책으로 도입된 결혼이민(1997)은 다문화 가족에 대한 사회적 낙인, 결혼 이민자의 자살 등 수 많은 사회문제를 공론화한 시민단체의 노력으로 결혼 중개업의 권리에 관한 법률(2007), 다문화 가족 지원법(2008, 2011)으로 제도화되었다. 여성가족부는 217개 다문화 가족 지원 센터를 거점으로 방문형 질적 지원을 통해 동화정책에서 상호문화정책으로 발전시켰다. 코로나 19 상황에서 불법 체류자에 대한 관용을 약속하고 9개 언어로 방역 지침을 전달할 수 있었다. 또한 건강가족지원센터와 통합하는 단계로 나아갔다. 결혼이민, 투자이민, 유학, 취업이민 등 다양한 사람들이 ‘들어오면서’ 한국인의 혈연과 무관한 대한민국 국민이 늘어나고 있다. 영주권, 국적, 시민권 등의 개념과 기준이 제정되어야 할 때이다. 시민권 개념과 시민성 교육이 정립되지 않은 채 저출생, 지방 소멸, 제조업 서비스업 노동력 부족 등 사회문제 해결을 위한 일꾼을 불러오면 지역의 게토화로 이어지고 이념 갈등, 이념 갈등 젠더 갈등에 더한 종교 및 종족 갈등의 늪에 빠질 위험이 있다.”

임채완 원장은 이민정책의 체계적인 패러다임 부재를 우려했다.

“한국 정부는 이민정책과 관련된 조직과 법률에서 계속 ‘외국인정책’이라는 용어로 사용하고 있다. 물론 관련 부처가 국내·외 환경 요인으로 인하여 이런 용어를 사용해 왔지만, 이민정책과 외국인정책은 그 정책적 뉘앙스가 확실히 다르다. 정부 주도로 그 동안 ‘외국인정책위원회’를 계속 개최하였으나, ‘복잡하고 어려운’ 이민정책을 체계적·종합적으로 청사진을 제시한 적은 없다.

이러한 체계적인 패러다임의 부재는 한국 사회에서 이민 문제의 대규모 공론화 과정을 거치지 않았다는 것을 의미한다. 이것은 이민정책에 대한 실제적인 컨트럴 타워의 부재를 뜻하며, 이민정책을 수립·집행할 수 없는 국내·외 환경의 어려움을 의미한다. 실제적으로 인구정책과 이민정책은 상황에 따라 밀접하게 연결되어 있으면서도 두 정책의 관련성은 시대적·정치사회적·경제적 상황에 따라 확실하게 달라진다.”

서구 국가들의 이민정책은 제2차 세계대전 이후 80년의 역사를 통해 다양한 문제를 중층적으로 풀어왔던 경험에 비추어, 한국은 이제 본격적으로 노동정책을 넘어 복합적인 인간의 문제로 다루어야 할 시점을 맞고 있다. 이민 정책은 저출산고령화의 대안이라는 좁은 노동정책의 틀을 넘어 사람의 존엄과 가치에 대한 폭넓은 시각으로 접근해야 함을 이번 목요포럼은 강조하고 있다.