장관급 인사 ‘국회동의권’ 신설…분권·협치 열쇠로

새로 쓰는 헌법 2018 ③ 권력구조
대통령 권한 나눌 방법은
대통령, 행정·사법부 5000명 인사
국회 ‘동의 필수’ 요직 0.46% 불과
“행정부 외 인사권 내놔야” 주장도

감사원 ‘회계검사권’ 분리 비롯
‘삼권분립’ 살릴 방안 마련해야

정치권과 시민사회에서는 ‘대통령의 권한을 줄이고 국회의 권한을 강화’하는 방향의 개헌안에 대한 논의가 한창이다. 이를 통해 분권과 협치가 이뤄질 수 있다고 보기 때문이다. 문제는 현재 국회에 대한 국민 신뢰가 높지 않다는 점이다. 이에 따라 ‘민심이 그대로 반영되는 국회’를 구성하기 위해 ‘비례성 강화’를 원칙으로 하는 선거제도 개혁도 반드시 개헌과 함께 이뤄져야 하는 상황이다.

■인사권 제한…분권과 협치의 핵심 대통령의 ‘인사권’은 분권과 협치를 위한 대통령 권한 조정의 핵심이다. 국회 개헌특별위원회 자료를 보면, 대통령이 인사권을 가진 대상자는 행정부의 국무총리, 장관, 검찰총장 등과 사법부의 대법원장, 헌법재판소장 등을 비롯해 최소 5000명 이상이다. 이 중 국회 인사청문회 대상 인원은 65명(약 1.3%)뿐이다. 그나마 국회 동의가 필수적인 인원은 국무총리, 대법원장, 헌재소장, 감사원장, 대법관 13명, 국회 선출 헌재재판관 3명과 중앙선관위원 3명 등 23명(약 0.46%)에 불과하다. ‘대통령제의 원조’인 미국의 경우 대통령이 인사권을 가진 대상자는 최소 3000여명이고 이 중 장관, 차관, 대사 등 주요 정책결정 지위에 해당하는 최소 600여개의 공직(약 20%)이 상원의 동의를 받아야 한다. 미국이 국회 동의를 필요로 하는 대통령의 인사 대상자가 우리보다 대략 43배 많은 셈이다. ‘제왕적 대통령’의 권한 중 핵심이 ‘인사권’이라는 지적이 나오는 이유다.

이에 따라 미국처럼 차관이나 대사까지는 아니더라도 장관급까지 국회 동의를 확대해야 한다는 개헌안이 정치권에서 주요하게 논의되고 있다. 국회 헌정특위 위원인 최인호 민주당 의원은 “분권과 협치가 가능한 권력분산형 대통령 중심제로 가는 것이 맞다”며 “대통령 권한의 핵심인 인사권 중에서도 장관에 대한 국회 동의권을 실시해야 한다”고 말했다. 장관급까지 국회 동의 대상을 넓힌다면 대통령은 후보자를 선정하는 과정에서 여당은 물론 야당과 실질적인 협치를 할 수밖에 없다는 것이다. 여소야대로 대통령이 수세에 있는 상황이라면 내각 구성을 야당과 공유하는 ‘연합정치’(연정)도 가능해진다.

대통령이 권력기관을 포함해 주요기관장들에 대한 인사권을 내려놓아야 한다는 주장도 나온다. 국민헌법자문특위 정부형태 분과 소속 박명림 연세대 교수(정치학)는 “대통령이 대법원장, 헌법재판소장, 검찰총장 등의 인사권을 독점하고 있는 상태에서는 권한 조정은 의미가 없고 개혁도 불가능하다”며 “대법원장 등 행정부 외의 인사들에 대한 인사권을 모두 내려놓아야 한다”고 말했다. 대법원장과 헌법재판소장을 대통령이 임명하지 말고, 대법관들이나 헌법재판관들끼리 호선하도록 해야 한다고 박 교수는 주장한다. 박 교수는 “호선을 하면 권력에 줄서기, 부패가 없어질 것”이라고 말했다. 정종섭 의원도 지난 9일 자유한국당 개헌토론회에서 “역대 대통령은 출범하면 항상 중립성과 독립성이 유지돼야 하는 기관들을 자기 손아귀에 넣으려 혈안이 됐고, 우리도 그랬다고 고백해야 한다”며 대통령의 인사권 제한을 강조했다.

■예산권…‘예산법률주의’ 도입될까 정부의 예산권에 대한 국회 통제도 ‘분권’의 주요 방안으로 거론되고 있다. 이를 위해서는 ‘예산법률주의’가 도입돼야 한다고 한다. 현행 헌법상 정부는 ‘예산 편성권’을 갖고 있고, 국회는 정부가 편성해 온 예산안에 대해 ‘심의·확정’하는 권한을 갖고 있다. ‘예산법률주의’는 ‘예산법률안의 처리 절차와 효력은 법률로 정한다’는 규정을 헌법에 명시해 예산을 법률로 승격시키고 예산의 법적 성격을 분명히 하자는 것이다. 그러면 정부가 편성해 온 예산안을 국회가 계수 조정(세부내역 조정)하는 정도에 그치는 현재와 달리, 국회가 예산안을 법률안으로 만드는 과정에서 증액, 세목 신설 등에 대해 좀더 자율적으로 개입하는 등 실질적인 권한을 행사할 수 있다. 미국, 영국, 독일, 프랑스 등은 예산법률주의를 시행하고 있다. 민주당은 예산법률주의 신설을 지난 1일 당론으로 확정했다.

■감사권…국회로? 독립기구로? 현재 대통령 소속인 감사원을 국회 소속 또는 독립기구화하는 방안도 논의되고 있다. 이 또한 국회가 정부에 대해 감시·견제할 수 있는 기능을 강화하자는 취지다. 감사원에서 회계검사 기능을 분리해 국회로 이관하는 것은 문재인 대통령의 공약이기도 하다. 현재 감사원장에 대한 국회 동의 절차가 있지만, 대통령이 원장 후보자를 지명하고 감사원 자체가 대통령 소속 기관이라 정치적 중립성과 직무상 독립성 훼손 논란이 끊이지 않고 있다. 감사원이 4대강 감사만 벌써 6번째 하고 있는 데서 보듯 ‘정치감사’ 논란은 정권마다 이어져왔다. 미국의 회계감사원(GAO)과 영국의 국가감사원(NAO)은 모두 의회 소속이다. 독일의 연방회계검사원과 프랑스의 회계검사원은 의회나 정부 어디에도 속하지 않고 사법부 독립과 유사한 형태의 독립성을 갖고 활동하고 있다. 민주당에서는 국회 소속으로 변경하자는 의견이 다수이지만 독립기구화 의견도 적지 않아 시간을 갖고 조율하기로 했다.

■정부의 ‘법률안 제출권’은 제한? 정부의 법률안 제출권을 폐지하거나 제한하는 개헌안도 논의중이다. 국회뿐 아니라 정부에도 부여한 헌법상 법률안 제출권이 폐지되면 정부 수장인 대통령은 개별 국회의원을 설득해 법안을 통과시킬 수 있도록 미국처럼 여야 의원 개개인과 직접적인 관계를 만들어야 한다. 지난 2일 강훈식 원내대변인은 개헌의총 뒤 브리핑에서 “정부의 법률안 제출권은 폐지와 유지 의견이 팽팽했다”며 “유지하되 상임위의 3분의 1 찬성 또는 의원 10명의 동의로 정부가 법률안을 제출할 수 있도록 제한하자는 등의 의견이 나왔지만 그럴 경우 정부의 입법권이 너무 위축된다는 의견도 있어서 추가 토론하기로 했다”고 밝혔다. 김규남 기자 [e-mail]