임계점 다다른 소득불평등…“국가의 역할 강화 절실”

[새로 쓰는 헌법 2018] ⑤경제·재정

‘경제민주화’ 업그레이드
양극화·청년실업 등 불평등 심화
시장 지배·경제력 남용 견제할
국가의 ‘조정자’ 구실 강화론 부글
보수-진보 이념대립 맞서 진통

토지공개념 강화론 부상
부동산 투기·불로소득 확산 맞서
‘토지재산권 제한’ 헌법 담을 필요
공공주택 공급 책무 명시 주장도
“사유재산 침해” 근거로 반발도

양극화, 소득 불평등, 부동산 투기, 대-중소기업 불공정 거래….

우리 사회에 자리잡은 경제 관련 키워드엔 암울한 내용이 주류다. 소득불평등도를 나타내는 지니계수(가구원당 처분가능소득 기준)는 2015년 0.354에서 2016년 0.357로 상승세를 보이고 있다. 지니계수는 1에 가까울수록 불평등이 심화된 것을 의미하는데, 0.4를 넘으면 소득분배의 불평등이 심한 상태로 여겨진다. 소득 격차도 갈수록 커지고 있다. 소득 상위 20%(5분위)의 평균값을 하위 20%(1분위)로 나눈 ‘소득 5분위 배율’은 같은 기간 7.01배에서 7.06배로 늘었다. 소득 상위 20%의 소득 평균값이 하위 20%보다 7.06배 많다는 뜻이다. 대기업의 ‘갑질’ 거래 관행과 부의 쏠림 현상 역시 불평등을 심화시키는 요인으로 지목된다. 우리 헌법은 제119조에서 127조까지 ‘경제’의 장을 별도로 두면서, 경제 활동에서 국가의 역할을 규정하고 있다. ‘경제민주화’ 조항이 담긴 119조와 ‘토지공개념’이 녹아 있는 122조가 대표적이다. 30년 만에 찾아온 본격적인 개헌 논의에서, 이들 조항을 강화해야 한다는 목소리가 정부와 여권, 시민사회단체를 중심으로 커지고 있다.

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■ ‘국가의 역할’ 강화하는 경제헌법 논의 현행 헌법에는 1987년 9차 개헌에서 추가된 ‘경제민주화’ 조항(119조 2항)이 포함돼 있다. “국가는 균형있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제 주체 간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다”는 내용이다. 2012년 대선에서 경제민주화는 진보와 보수 모두의 공약이었다. 경제적 불평등에 대한 민심이 폭발 직전에 놓였다는 판단 때문이었다. 양극화 심화, 청년실업 악화 등 이후 상황은 더 나빠졌다. 시대에 맞는 ‘경제민주화’ 조항을 갖자는 요구는 여기서 출발한다.

경제민주화 강화론자들은 현재 규정되어 있는 “경제력 남용 방지”를 “경제력 집중과 남용 방지”로 수정하자고 제안한다. 부의 쏠림을 완화해야 한다는 취지다. 국회 헌법개정특별위원회 자문위원 다수와 더불어민주당 및 정의당, 진보 쪽 시민사회단체가 이런 의견이다. 또 “국가가 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다”를 “한다” 또는 “해야 한다” 등의 의무조항으로 강화하자는 의견도 나온다. 여기에 현재 2개 항으로 이뤄져 있는 119조에 별도 조항을 신설해 “국가가 시장의 지배와 경제력 집중·남용의 피해자들에게 징벌적, 집단적 사법구제 수단을 보장”하도록 해야 한다는 주장도 나온다. 119조 1항에 보장된 기업 활동의 자유에 ‘사회적 책무’를 추가하자는 제안도 있다. 모두 국가가 적극적으로 개입해 양극화와 불평등 문제를 해소해야 한다는 취지다. 119조 2항 후반부에 등장하는 ‘경제의 민주화를 위하여’라는 표현을 전면 배치해 경제민주화의 ‘우선적 지위’를 명확히 하자는 의견도 나온다. 하지만 반대 목소리도 높다. “보수와 진보의 이념 갈등이 첨예한 부분이기 때문에 이 조항을 건드릴 경우 감당할 수 없는 갈등의 기폭제가 될 수 있고”(차진아 국회 헌법개정특위 자문위원), “현행 헌법으로도 공정거래법 등 법률과 제도로 정부 제어가 가능하다”(자유한국당 성일종 헌법개정특위 위원)는 반론이다.

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■ 토지공개념 강화도 쟁점 또다른 쟁점인 ‘토지공개념’은 정부가 공공의 이익을 위해 토지의 사유재산권을 규제할 수 있다는 개념이다. 현행 헌법에서 “재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 해야 한다”(23조 2항)와 “국가는 국민 모두의 생산 및 생활 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형있는 이용·개발과 보전을 위해 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다”(122조) 등으로 인정되고 있다. 하지만 부동산 양극화로 인한 사회적 불평등 심화, 과도한 투기 및 불로소득 문제, 서민주거권 확보 등에 제대로 대응하기 위해 토지공개념을 보다 강력하게 규정하자는 게 국회 개헌특위 자문위의 다수 의견이자 민주당의 당론이다. 헌법에 토지재산권에 대한 제한과 부담 부과 규정을 별도로 명문화해서 구속력을 높이자는 것이다. 헌법 122조의 국가가 ‘제한과 의무를 과하는’ 목적으로 “토지 투기로 인한 경제왜곡과 불평등을 방지하기 위해”라는 표현을 명시하는 방안이 유력하게 거론된다. 이와 함께 헌법 35조 3항에서 “국가는 주택개발 정책 등을 통해 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력해야 한다”고 규정한 내용에 “공공주택 공급”을 명시하는 개헌안도 토지공개념 강화 방법으로 활발히 논의되고 있다.

하지만 이에 대해선 “사유재산 침해”라는 반박과 “현재도 개발제한구역 등 규제가 지나치다”는 반발이 꼬리표처럼 따라다닌다. 지난달 초 토지공개념 강화 등 민주당의 개헌 당론 채택 뒤 자유한국당은 논평을 내어 “기업의 사회적 책임, 토지공개념 등 사회적으로 찬반이 분명하게 대립하는 내용을 헌법에 담기로 한 것은 매우 심각한 문제”라고 맞섰다. 대통령직속 정책기획위원회의 정해구 국민헌법자문특별위원장은 지난달 26일 <한겨레>와의 인터뷰에서 “지금 한국에서 가장 큰 문제는 부동산 문제다. 집값, 부동산 임대료가 너무 높아서 많은 사람들이 고통받고 있다”며 “이번 개헌에서 토지공개념은 강화하는 방향으로 논의해야 한다”고 밝혔다.

송경화 기자 [e-mail]