개헌안에 ‘수도 조항’…국회·청와대 ‘세종 이전’ 걸림돌 제거

문재인 대통령 개헌안에 ‘수도 조항 신설’ 포함
2004년 헌법재판소 위헌 결정 해소하기 위한 것
수도의 구체적 내용은 관련 법률 제·개정해야
서울을 상징 수도로, 세종을 실질 수도로 할 듯

세종시 중심부. 세종시

문재인 대통령이 발의하는 개헌안에 수도 조항이 포함됐다. 이 조항을 근거로 세종시가 행정수도가 될지, 국회와 청와대가 옮겨질지 관심이 집중된다. 애초 노무현 정부는 세종시를 행정수도로 추진했으나, 2004년 헌법재판소가 이를 위헌으로 결정해 수도 이전이 중단된 바 있다.

21일 청와대에 따르면, 문재인 대통령이 발의하는 개헌안에는 ‘수도에 관한 사항은 법률로 정한다’는 조항이 포함된다. 청와대는 이 조항 신설의 이유를 ‘국가 기능의 분산이나 정부 부처의 재배치 필요가 있고, 나아가 수도 이전의 필요성도 대두될 수 있다’고 설명했다. 이와 관련한 질문에 조국 민정수석은 “수도를 만들 의무가 국회에 생긴다. 행정수도나 경제수도 등 수도가 복수로 생길 수 있다”고 답변했다.

서울시 중심부. 김규원 기자

이번 수도 조항 신설은 2004년 헌법재판소의 신행정수도 건설 특별법에 대한 위헌 결정을 해소하기 위한 것이다. 당시 헌재는 “이 특별법에 의한 신행정수도 건설은 수도가 서울이라는 관습헌법을 위반한 것이다. 따라서 이 관습헌법을 폐지하려면 헌법에 수도 조항을 신설해야 한다”고 결정했다.

그러나 이 수도 조항은 구체적 내용이 없이 포괄적으로 법률에 위임했다는 한계를 갖는다. 그동안 이춘희 세종시장 등 수도 이전론자들은 개헌안에 ‘행정수도는 세종시’라는 내용을 포함해야 한다고 주장해왔다. 이번 개헌안에서 수도를 서울이나 세종시로 못 박지 않은 것은 수도 이전에 대한 논란을 피하기 위한 것으로 보인다. 수도의 위치를 개헌안에 표시하면 찬반 양쪽으로부터 강한 반발을 받을 수 있기 때문이다.

청와대 본관. 청와대

그래도 이번 개헌안이 국회에서 통과된다면 조만간 정치행정의 수도는 세종시로 옮겨질 가능성이 크다. 현재 중앙행정기관의 3분의 2가 세종시로 옮겨졌음에도 청와대와 국회가 이전하지 않아 지역 균형발전의 효과가 나타나지 않고, 행정부 운영의 비효율성이 극도로 커졌기 때문이다.

세종시로의 정치행정 수도 이전을 위해서는 두 절차가 필요하다. 먼저 구체적 수도 조항을 담은 법률이 제정, 개정돼야 한다. 현재 세종시와 관련해 ‘행정도시 건설 특별법’과 ‘세종특별자치시 설치 특별법’ 등 두 법률이 있는데, 여기에 수도 조항을 포함할 수 있다. 다른 방법으로는 이 두 법률을 통합해 수도에 관한 법률를 신설하는 것이다. 김의겸 청와대 대변인은 “사안의 성격상 입법은 국회에 맡길 수밖에 없다. 개헌안이 통과되면 행정수도 이전 논의를 시작해야 한다. 이 문제가 정리될 때까지 광화문 일대로의 청와대 이전은 유보된 것으로 보면 된다”고 말했다.

국회 본관. 김규원 기자

관련 법률이 제정되면 수도 조항은 ‘대한민국의 수도는 서울, 정치행정 수도는 세종’이라는 내용이 될 가능성이 크다. 수도권의 여론과 통일된 한반도 수도를 고려할 때 서울을 한반도 전체의 수도로 남겨두는 것이 필요하기 때문이다. 그리고 세종은 행정부와 입법부가 일하는 실질적인 남한의 수도 노릇을 하게 된다. 이 경우 서울에 상징적인 제1청와대와 제1국회를 두고, 세종에 실질적인 제2청와대와 제2국회를 설치할 가능성이 크다. 황희연 충북대 명예교수(세종시 총괄계획가)는 “수도와 행정수도의 개념을 정리하고 세종시를 그에 맞는 기능을 주면 된다”고 말했다.

조명래 환경정책평가연구원장은 “전국의 균형발전과 중앙행정의 효율성을 위해 세종을 실질적인 수도로 운영하는 것이 필수적이다. 그러나 그 길은 노무현 정부 때와 마찬가지로 쉽지 않을 것이다. 이제 시작일뿐”이라고 말했다.

김규원 기자 [e-mail]