FTA가 이끄는 제도개혁의 신화와 현실(2)

Weconomy | 김양희의 경제통합 풀어보기

그래픽_김지야

1편에서 ‘왜 지금 제도개혁인가’라는 문제제기를 했다.(▶기사보기) 2편에서는 FTA의 국내이행 차원에서 변화된 국내법이 과연 제도 선진화라는 목적지를 향해 가고 있는지, 지금 우리는 어디에 와 있고 앞으로 어디로 가야 하는지 살펴보기로 한다.

먼저 ‘FTA의 국내이행’이 뭔지 짚고 가자. 한국이 체결한 모든 FTA 중 서비스관련 국내법을 광범위하게 바꾼 건 양대 FTA뿐이다. 나머지 FTA는 상품무역 관련법만 개정되었다(한페루 FTA는 저작권법 개정도 포함). 이는 양대 FTA를 계기로 국내법 이행이 사실상 일단락됐기 때문이다. 이처럼 한국에게 양대 FTA는 개방의 ‘종합선물세트’로, 우리는 이들과 상품뿐 아니라 다양한 서비스 시장의 개방 약속을 협정문에 명시한 국제조약을 체결했다. 이렇게 조약이 체결되면, 한국은 헌법 제6조제1항에 의거, 조약과 국제법규가 국내법과 같은 효력을 가진다. 따라서 특별법·후법 우선원칙에 따라 조약에서의 개방약속과 기존 국내법이 상충할 경우 후자를 전자에 일치시키기 위해 구법을 개정하거나 새 법을 제정한다. 이것이 ‘FTA의 국내 이행’이다.

상품과 서비스는 시장개방 방식이 달라 이행방식도 다르다. 전자는 관세나 원산지규정 등을 약속하고 이를 상대국에 배타적으로 적용하며 이에 대한 법적 근거만 국내법에서 규정하면 그만이다. 하지만 후자의 경우는 관세라는 것이 없어서 대신 외국기업에 대한 시장진입 규제를 바꿔야 한다. 이 때 상대는 법리상(de jure) 국내외기업에 무차별적으로 적용되는 국내법(공정거래법, 개별소비세법, 자동차안전기준, 국민건강보험요양급여 규칙 등)도 사실상(de facto)의 ‘비관세장벽’이라며 해소를 요구하면 이것도 바꾸는 조약을 체결하기도 한다. 그런데 이렇게 해서 서비스 시장 개방을 위해 국내법이 일단 바뀌면 이는 WTO 규정상 FTA 상대국뿐 아니라 국내기업과 WTO 회원국에도 모두 적용된다. 어느 FTA를 통한 바뀐 건지는 사실상 무의미해진다. 그만큼 서비스시장 개방은 신중에 신중을 기해야 한다.

국내법 이행 법령수 – 103 vs 72 vs 35

FTA 계기 이행 국내법은 산업부 자료 기준 한미 FTA 66건(법률 32건, 시행령 16건, 시행규칙 18건), 한EU FTA 37건(법률 20건, 시행령 11건, 시행규칙 6건)으로 총 103건이다. 그러나 양대 FTA를 계기로 국내법이 100건 넘게 바꼈다고 해석하면 심한 오독이 된다. FTA 계기 국내법 이행의 핵심은 건수가 아닌 이행분야를 이해하는 것이기 때문이다. 이렇게 보자면 우리는 103도, 72도 아닌 35에 주목해야 한다.

법제처나 기획재정부, 외교부, 산업통상자원부의 모든 법령을 열거해 놓은 관련자료는 다음과 같은 이유로 해석에 유의해야 한다. 첫째, 이는 KORUS와 한EU FTA에 중복된 31개 법령을 포함한 것으로, 이를 빼면 총 72건이 된다. 둘째, 그러나 이 수치도 동일법령의 단계적 개정을 각기 별 건으로 계산한 것이다. 셋째, 또한 이 수치는 특정 법률의 절차나 운영방식 등을 기술적으로 규정한 것에 불과한 하위법도 단순합산한 것이다. 예컨대 외국인자문사법(법률)의 경우 위와 같은 성격의 하위법령인 시행령 및 시행규칙도 각기 별건으로 계산했다. 이렇듯 이행법령을 법리적·경제적 맥락 없이 평면적으로 숫자만 나열해 놓으면 FTA 계기 국내제도의 변화실태를 이해하는데 도움은커녕 오히려 과도한 제개정으로 비쳐 ‘정책주권 훼손’ 시비를 자초하게 된다. 이에 필자는 FTA 계기 국내법 변화실태를 규제성격에 따라 입체적으로 재구성해 보았다. 단 현실적인 제약상 고시와 지자체 조례는 제외했다(<표 3>, <표 4> 참조).

<표 3> FTA 계기 국내법령 이행 현황(법률, 시행령, 시행규칙 기준)

주: 1) 「외국법자문사법」, 「세무사법」 각기 1단계 개방과 2단계 개방 위한 개정을 별 건으로 간주 2) 「약사법」, 「전기통신사업법」 각기 ’발효후 추가개정‘을 별 건으로 간주 3) 「자유무역협정의 이행을 위한 관세법의 특례에 관한 법률 시행령」 중 발효후 추가개정하는 것을 한EU FTA에만 해당하는 별 건으로 간주 4) 「자동차안전기준에 관한 규칙」 의 추가개정을 한EU FTA에만 해당하는 별 건으로 간주 5) 협상에 따른 국내산업 피해대책 보완 목적의 법령 개정은 국내 제도변화를 초래하는 것이 아니므로 제외. (*누르면 크게 볼 수 있습니다.)

FTA 계기 이행된 국내법령은 총 35개 분야에서 이루어졌는데 이를 규제 성격에 따라 나누면 상호규제조화(14.3%), 대외규제완화(37.2%), 대내규제강화(48.6%)의 세 가지다. 상호규제조화는 상품무역 활성화를 위한 양자간 ‘상품무역 규범조화(14.3%)’로, 이 경우 국내 법제 환경에 미치는 영향력은 제한적이다. 대외규제완화는 외국기업이 경쟁우위를 지닌 서비스 시장 진출을 위한 ‘서비스시장 진입규제 완화(22.9%)’와, 공정거래, 세제, 안전·환경규제 등 다양한 분야에서 ‘비관세장벽’으로 지목된 ‘사업규제 완화(14.3%)’로 나뉜다. 대내 규제강화는 국내기업 대상의 ‘지식재산권 보호수준 강화(28.6%)’, 우체국과 4대 협동조합의 신규보험상품 개발금지와 관리감독 강화를 위한 ‘협동조합 유사보험 관리감독 강화(14.3%)’, 행정절차 운영상의 ‘투명성 제고(5.7%)’로 나뉜다. 상세 설명은 지면관계상 생략한다(<부표> 참조)

이상과 같이 국내법 이행 자료를 재구성해 국내법 이행의 전체상을 입체적으로 조망하면 대대적인 국내법 이행의 목적이 확연히 드러난다. 대외적으로는 외국기업에 대한 진입장벽을 낮추는 규제완화를, 대내적으로는 기업과 정부 대상의 규제강화를 통해 ‘공정한 경쟁의 장(level playing field)’을 요구한 것이다. 이처럼 그들은 선진거대시장을 무기삼아 규제강화와 규제완화를 총동원한 것이다. 이것이 FTA 계기 국내법 개정의 본질이라고 이해해도 무방하다. 문제는 그 다음이다.

<표 4> FTA 계기 이행 국내법령의 규제성격별 현황(법률·시행령·시행규칙 기준)

주: 적색 이탤릭체는 한미FTA와 한EU FTA 공통 법령을, 유색 바탕은 한EU FTA에만 해당되는 법령, 나머지 흑색은 한미FTA에만 해당되는 법령을 각각 의미 자료: 산업통상자원부 자료를 토대로 필자 작성(*누르면 크게 볼 수 있습니다.)

지금 어디쯤 와있나?

이행 법령수가 103개가 아니라 35개 분야라도 그것이 FTA 계기 국내법 이행 의미를 축소시키는 건 아니다. FTA 계기 국내법 개혁은 역행이 쉽지 않고 일단 개정되면 모두에게 적용되는 것이며 통상정책분야에 국한되지 않는다. 파장이 크다는 뜻이다. 그래서 지금 필요한 것은 개방을 통한 개혁을 백안시하거나 ‘규제강화=선, 규제완화=악’이라는 고정관념에 빠질 게 아니라 먼저 이행실태 파악에 집중해 그 종착역이 무엇이 될지 가늠하고 미리 대비하는 것이다. 이 때 다음과 같은 점에 주목하자.

첫째, 규제완화로 경쟁이 촉진되고 경쟁력이 향상되고 있는가? 제약업계에서 미국의 ‘해치-왁스만법(Hatch-Waxman Act)’을 벤치마크한 허특제 도입은 우려대로 여러 부작용을 노정시켰다. 대표적인 게 미국에서도 문제가 된 ‘역지불합의(pay-for-delay)’로, 특허권을 보유한 제약사가 복제약 시판포기를 조건으로 복제약 업체에 금전적 댓가를 주는 불공정행위다. 지난해 공정위는 국내 제약사 71곳을 대상으로 실태점검에 나섰을 정도다. 이는 국내 제약산업의 경쟁력 약화, 약가인상에 따른 소비자후생 저해, 국민건강보험재정 약화 등의 중대한 부작용을 초래할 수 있다. 이런 사례를 예의주시해야 한다.

둘째, 규제강화의 순기능이 나타나고 있는가? 우체국 및 4대 협동조합의 유사보험 건전성 강화를 위한 법률개정 성과를 파악하고자 금융위원회와 금융감독원에 물었으나 서로 자기소관이 아니라고 한다. 금감원의 담당자는 그걸 어떻게 아냐고 반문한다. 이종분야간 융합이 날로 심화되는 오늘날 복수 부처가 관여하는 법은 늘어날 수밖에 없다. 그런 제도가 부처간 칸막이로 인해 규제강화의 순기능도 살리지 못하는 일이 없어야 한다. 행정절차법 개정도 마찬가지다. 이는 입법 절차의 예측 가능성과 투명성을 강화하고자 입법예고기간을 20일에서 40일로 늘린 것으로 충분히 선진적인 제도다. 그럼에도 2014년 담뱃값 인상시 입법고시 기간은 불과 3일이었다. 국제법적 효력을 지닌 선진적 제도도 도입하고 지키지 않는 이런 사례가 또 없는지 지켜봐야 한다.

셋째, 설령 부작용이 발생했을 때 개선이 용이한가? 자동차세제 간소화를 통한 미국산 승용차 수입증대를 목표로 개별소비세법과 지방세법을 개정했으나 이후 과세제도의 경직성과 조세주권 침해 우려 등이 제기되었다. 이에 재개정 움직임이 몇 차례 있었으나 매번 무산되었다. 그러나 그 배경에는 KORUS에 위배될까 주저하게 된다는 소위 ‘위축효과(chilling effect)’ 만이 아니라 여전히 환경․안전기술이 취약한 국내 자동차업계와 지방재정 악화를 우려한 지자체의 반발도 있었던 게 사실이다. FTA 이후에는 한번 바꾼 제도는 되돌리기 힘드니 선제적 예방이 중요하다.

이제 어디로 가야 하나?

FTA를 통한 제도개선이 가능하다면 마다할 이유가 없다. 협동조합의 유사보험은 분명 금융감독 강화가 필요하다. 중국기업의 국내기업 특허침해나 상표 도용 사례가 늘고 있어 지재권 보호는 국내기업에도 절실하다. 대기업의 납품단가 후려치기나 기술도용 등 중소기업에 대한 갑질예방에 외국기업과의 경쟁 촉진은 유효할 수 있다.

그런데 현실은 어떤가. 아직 Rodric이나 Stiglitz의 주장에 동조하긴 이르나 우려되는 바가 없는 것도 아니다. 기득권 세력을 누르는 외압으로 활용려던 한미 FTA도 기득권 세력의 저항에 부딪혀 기대만큼 개방하지 못했다. 2014년 필자가 만난 당시 고위급 협상대표는 법률, 회계 등의 고소득 전문직 시장 개방이 업계뿐 아니라 소관부처 반발에 직면해 후퇴했다고 토로한다. 한국의 FTA 계기 국내법 이행실태 파악조차 힘든 건 또 무엇을 말하는가. 모든 법령 정보가 있는 법제처와 국회 홈페이지에도 FTA 계기 종합적인 국내법 이행현황은 없다. 법제처 담당자에게 유선으로 물으니 엉뚱하게도 자기 부처 소관이 아니라고 한다. 공식적으로 정보공개신청을 하니 ‘정보부존재’ 통지가 날아왔다. 이행을 담당하는 산업부에도 몇 차례 읍소로 부실한 기초자료를 겨우 얻었다. 이것이 행여 FTA 계기 제도개혁 실험이 별 성과 없음을 반증하는 게 아닌지 곱씹어 볼 일이다.

이에 FTA 계기 35개 분야 법제도 변화의 최종적인 결과물에 대한 섣부른 판단 이전에 먼저 꼼꼼한 실태 점검이 요청된다. 이를 위해 다음과 같은 과제를 제언한다.

첫째, 행정부 차원의 과제다. 산업부는 개별부처의 이행상황을 파악하는 컨트롤 타워가 되어 개별법간 상충 여부를 살피고 조정할 책임이 있다. 이는 추후 개정협상에 대비한다는 현실적인 차원도 있다. 이미 미국에 호되게 당하지 않았나. 그 출발점에 서는 것이 현행 국내법 이행실태 작성방식을 개선해 홈페이지에 공개하고 개방과 개혁의 상관관계를 살피는 것이다. 이것이 산업부의 권한을 넘어서는 것이라면 총리실 산하 규제개혁위원회가 이 역할을 맡아도 된다. 때마침 문제인 대통령이 앞으로 매월 규제개혁회의를 주재한다고 밝혔다. 청와대가 기왕에 과감한 규제개혁과 혁신성장에 시동을 걸고자 한다면 이에 관해서도 관심을 기울이길 바란다.

둘째, 입법부 차원이다. 국회는 ‘통상조약의 체결절차 및 이행에 관한 법률’ 15조에 의거한 FTA 이행평가 시 제도평가에도 관심을 기울여야 한다. 특히 「대기환경보전법 시행규칙」이나 「국민건강보험요양급여의 기준에 관한 규칙」과 같이 국민의 환경권과 건강권에 중요한 영향을 미치는 제도가 부령만 개정된 경우 주목해야 한다. 이것이 입법부의 의안과정에서 이해당사자의 알 권리를 충족시키고 논의에 참여할 기회를 충분히 보장했는지 궁금하다. 이행된 국내법이 국회가 비준동의한 제개정 취지에 부합하는지, 「지방세법」 개정과 같이 국제조약이 입법권을 침해하지 않는지 살피는 일은 국회 본연의 역할로, 최초 협정문에 동의하는 것 못지않게 중요하다.

FTA 시대의 변화된 법제도 환경에서는 어떤 국내 제도도 이로부터 자유롭지 않다. 심지어 관련 법률은 전혀 개정되지 않았음에도, ‘글로벌 스탠다드’라던 투자자-국가분쟁해결제도(Investor-State Dispute Settlement) 도입후 외국투자자가 국내 제도와 정책을 문제삼으며 이를 통해 우리 정부를 상대로 중재의향서를 제출한 게 6건을 넘어섰다. 이 중 ISDS의 투명성을 높였다는 한미 FTA를 통한 것이 절반이다. 지금 우리는 이런 시대에 살고 있음을 잊어서는 안된다.

참고문헌

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Horn, Mavroidis, P. C. and Sapir, A(2010). "Beyond the WTO? an anatomy of EU and US preferential trade agreements". The World Economy 33(11).
Rodric, Dani(2007). One Economics, Many Recipes: Globalization, Institutions and Economic Growth. Princeton University Press(제현주 역. 2011. 『더 나은 세계화를 말하다』 북돋움).
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Stiglitz, Joseph E. et. al.(2015). Rewriting the Rules of the American Economy: An Agenda for Growth and Shared Prosperity. A Roosevelt Institute book. W.W. norton & Company(김홍식 역. 2018. 『경제규칙 다시 쓰기』 열린책들).
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김영귀․금혜윤․유새별․김양희․김한성(2014). 『한국의 FTA 10년 평가와 향후 정책방향』. 대외경제정책연구원.
전병유·정준호(2016). “자산과 소득불평등의 총수요효과와 성장체제” 『사회과학연구』 55집 제1호.
정준호·전병유·정세은(2017). “한국의 경제적 개방의 불평등 효과” 『무역연구』 제13권 제3호.

주: 1) 법률과 동일한 시행령 및 시행규칙이 아니거나 관련 타 법령의 개정인 경우에만 각 해당란에 법령명 기재 2) 황색표시된 것만 제정법령이고 나머지는 모두 개정법령 자료: 산업통상자원부 자료를 토대로 필자 작성(*누르면 크게 볼 수 있습니다.)

주: 1) 법률명과 동일한 시행령 및 시행규칙이 아니거나 관련 타 법령의 개정인 경우에만 각 해당란에 법령명 기재 2) 황색표시된 것만 제정법령이고 나머지는 모두 개정법령 자료: 산업통상자원부 자료를 토대로 필자 작성(*누르면 크게 볼 수 있습니다.)

대구대 경제학과 교수

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