유해물질 관리, 알권리 확대만으로 정부 책임 충분치 않다

[8인의 여덟 갈래 정책산책]
늘어나는 화학물질 관리 어떻게

2016년 9월 국회 가습기살균제 국정조사 특위의 청문회가 열린 국회 청문회장에서 증인들이 선서를 하고 있다. 한겨레 자료사진(김진수, 2016)

화학물질을 통해서 현대 인류는 막대한 물질적 풍요를 이루어냈다. 화학비료의 발달은 식량 생산의 획기적 증대를 불러왔고, 석유화학의 발달은 의류와 플라스틱 제품 등 일상 용품의 대량생산을 가능케 했다. 또한 페니실린과 아스피린으로 대표되는 수많은 종류의 신약, 즉 화학물질의 개발로 인류는 수많은 질병을 극복할 수 있었다.

화학물질에 대한 사회의 의존도는 시간이 지날수록 그 정도를 더해가고 있으며, 하루가 멀다 하고 새로운 물질이 개발, 등록되고 있다. 전세계적으로 1억 3700만 종의 화학물질이 등록되어 있으며, 앞으로도 그 숫자는 계속 늘어날 전망이다.[1]

그러나 화학물질은 양날의 검과 같은 존재이다. 물질적 풍요를 얻은 대신, 현대 사회는 언제나 화학물질에 의한 사고의 위험을 내포하게 되었다. 원유 유출, 화학물질 누출, 환경 오염 그리고 유해 물질에 노출 등, 화학물질과 관련된 다양한 사고와 재난은 지난 반 세기 동안 국제적으로 계속해서 발생하고 있다. 특히 급격한 산업화와 중화학공업에 집중적인 투자를 한 한국은 최근 들어 다양한 종류의 화학물질 사고를 경험하고 있다.

이 글에서는 한국 사회 속의 화학물질의 위험에 대해 주목하려 한다. 한국 사회는 어떤 변화와 사건들을 겪어왔는가? 그리고 어떤 방식으로 그 위협들에 대응하고 있는가? 이 질문들에 대답하면서, 최종적으로 필자는 한국 정부가 화학물질의 관리에서 어떠한 역할을 수행해야 할지 질문하고자 한다.

국내의 화학물질 관련 사건들

중공업과 석유화학, 그리고 첨단 산업이 발달한 한국의 산업 환경은 노동자 층이 유해 화학물질에 심각하게 위협받는 상황을 만들었다. 1980년대 알려진 원진레이온 이황화탄소 중독 사건은 당시에 한국 산업에서 보건안전 문제의 심각성을 드러냈으며, 누적 900명 이상의 피해자가 발생한 현재진행형의 문제이다.[2]

2007년 처음 문제가 제기된 반도체 공장 노동자들의 희귀질환 문제에서는 150여 명의 피해자가 발생했으며, 최근까지 산업재해 인정을 위한 법률 공방이 지속되고 있다.[3] 이와 관련하여, 2017년 11월에는 대법원이 삼성반도체 노동자의 뇌종양을 산업재해로 인정해야 한다는 판결을 내렸고,[4] 2018년 2월 1일에는 대전고등법원에서 고용노동부가 기업의 영업비밀을 이유로 공개하지 않고 있던 삼성전자 반도체 공장의 ‘작업환경 측정결과 보고서’를 공개하라는 판결이 처음으로 나왔다.[5] 이러한 판결들은 반도체 산업에서 희귀질환들이 화학물질에 기인하고 있음이 사회적으로 합의되고 있음을 보여준다.

2016년 2월에는 세 개의 휴대폰 부품 공장에서 다섯 명의 20대 노동자들이 공정에서 사용하던 메탄올에 의해 시력 손상을 입는 일이 발생했다.[6] 이 사건은 드러난 피해자의 수가 많지는 않지만, 메탄올이라는 잘 알려진 화학물질에 의해 발생했다는 점에서 사회적 주목을 받았다. 이밖에도 전국의 산업현장에서는 크고 작은 화학물질 누출과 노동자의 노출 등의 사고가 발생하고 있다.

화학물질 사고 현황. 출처: 화학물질종합정보시스템. https://icis.me.go.kr

화학물질에 의한 위험은 산업현장에만 국한되지 않는다. 일상생활에서 사용하는 다양한 제품들이 유해 화학물질을 포함하여 문제가 되는 경우도 존재한다. 이러한 일용품과 관련된 사고는 산업현장 사고의 경우보다 더 많은 수의 사람들에게 영향을 끼친다는 점에서 큰 사회적 파장을 일으켰다.

가습기 살균제 참사와 생리대 유해물질 검출 사건이 그 예라고 할 수 있다. 2011년에 처음 알려진 가습기 살균제 참사는 피해자가 주로 임산부, 노약자, 그리고 유아 등이었다는 점과, 그 피해자 수가 기존의 어떤 화학물질 사고에 비해서 컸다는 점에서 큰 충격을 주었다.[7] 이 사건은 기본적으로, 가습기 살균제에 사용된 화학물질의 독성을 제대로 파악하지 못한 데에서 기인했다. 해당 화학물질은 이미 정부에 등록되어 독성 정보가 알려진 물질이었지만, 그 정보는 피부 접촉만을 상정한 것이었고 흡입하는 상황에 대한 연구는 진행되지 않았다.

2017년 발생한 생리대 유해물질 파동도 또 다른 예로 들 수 있다. 여성환경연대가 김만구 강원대 교수 연구팀에 의뢰했던 생리대의 유해 화학물질 검출 여부 실험 결과를 공개하면서 화학물질과 관련된 또 하나의 큰 파장을 한국 사회에 남겼다.[8] 다수의 유해 물질이 생리대에서 검출되었다는 실험 결과와 함께, 이에 의한 건강 문제가 발생했다는 다수의 증언이 소셜미디어(SNS)를 통해 나오기 시작했다. 이에 대한 반응으로 식품의약품안전처(이하 식약처)는 생리대에 대한 1차 전수조사에서 휘발성유기화학물(VOC) 검출량이 인체에 유해한 영향을 미치지 않는 수준으로 검출되었다고 발표한 것에 비해, 여성환경연대와 몇몇 전문가들은 해당 조사가 문제를 VOC만으로 축소시키는 일이라고 지적했다.[9]

정부와 환경 전문가들 사이의 갈등은 몇 가지 중요한 지점을 시사한다. 우선 어떤 화학물질이 유해 화학물질이고 어떤 화학물질은 유해 화학물질이 아닌지에 대한 이견이 존재한다. 한 가지 제품 안에는 굉장히 다양한 종류의 화학물질들이 포함되어 있다. 이 중 어떤 화학물질에 집중하느냐에 따라 제품의 안전성에 대해 서로 다른 의견을 보이게 된다. 생리대 사건에서도 식약처는 벤젠과 같은 휘발성 유기화학물질에만 집중했지만, 다른 전문가들은 더 넓은 범위에 대해서도 주목해야 한다고 주장했다.

또한 같은 물질에 대해 상이한 평가를 내리는 경우도 있다. 유해물질의 독성이 접촉 경로에 따라 서로 다른 효과를 보이기 때문이다. 이는 가습기 살균제 사건과 생리대 유해 물질 검출 사건 양쪽에서 모두 발견되는 현상이다. 가습기 살균제는 앞서 말했듯이, 호흡기를 통한 접촉시 발생하는 유해성에 대한 정보가 전혀 존재하지 않았고, 생리대의 경우에는 단순 피부 접촉과 점막 접촉의 차이 등 세부적인 사항에서 차이가 있지만 이에 대한 연구가 많이 부족했다. 또한 얼마나 많은 양에 노출돼야 유해한 것인지에도 이견이 존재했다.

화학물질의 유해성을 둘러싼 이러한 이슈들은, 화학물질에 대한 유해성이 독성 여부를 밝혀내는 것만으로 결정되는 것이 아님을 보여준다. 화학물질을 어떤 방식으로 이용할지 상상하고, 그에 따른 정보를 수집하여 유해성을 결정하는 일은 다양한 집단의 의견을 수렴하는 정치적 과정을 수반한다. 그렇다면 한국 정부의 화학물질 규제 정책은 이 정치적 과정에서 어떠한 역할을 수행하고 있는가? 그들이 추구하는 방향성은 시민들에게 화학물질안전 중 어떠한 부분을 제공하고 있는가?

한국의 화학물질 규제 정책

한국의 화학물질 규제 정책은 크게 두 가지 법령의 영향 하에서 이루어진다. 2015년에 개정, 발의된 ‘화학물질관리법(화관법)’과 ‘화학물질의 등록 및 평가 등에 관한 법률(화평법)’이 바로 그 두 법령이다. 본래 이 두 법은 ‘유해화학물질관리법’이라는 단일 법률이었으나, 법령의 범위와 규제 강도의 강화를 위해 개정되며 지금의 형태로 변하게 되었다. 이 변화에서 두 가지 점을 주목해야 한다. 바로 ‘유해’라는 단어의 탈락과 화평법의 독립이다.

우선 법률의 명칭에서 ‘유해’라는 단어가 삭제된 것은 화학물질 관리에 대한 정부의 초점이 넓어졌음을 보여준다. 기존에 정부가 의식적으로 관리하려 한 대상이 유해 화학물질로 분류된 것들에 국한되었다면, 2015년 이후 화관법은 전체 화학물질을 포괄하여 관리의 대상으로 간주하고 있음을 알 수 있다.

이런 인식은 화평법과도 직접적으로 연결된다. 화평법은 연간 일정량 이상 수입, 생산되는 모든 화학물질에 대하여 독성 정보를 포함한 화학물질에 대한 정보를 정부에 보고하도록 한 법률이다. 즉, 정부는 화평법을 통해 국내에 유통, 사용되는 모든 화학물질의 정보를 수집하고, 이를 화관법을 통해 관리하는 시스템을 구축한 것이다.

‘화평법’ 개요. 출처: 화평법, 화관법 산업계 도움센터. http://www.chemnavi.or.kr/chemnavi/spkreach/introduction.do

‘화관법’ 내 유해화학물질 관리 체계. 출처: 화평법, 화관법 산업계 도움센터. http://www.chemnavi.or.kr/chemnavi/spchemicals/introduction.do

이 시스템에서 가장 중요하게 간주되는 것은 바로 정보다. 규제의 운영 주체인 한국 정부는 거대한 화학물질 데이터베이스의 역할을 수행한다. 또한 수집된 정보를 통해 화학물질을 분류하고 각 항목에 대해 서로 다른 규제를 적용한다. 위에 실은 각 법률들의 개요 그림들은 각 법률이 화학물질들을 어떤 종류로 분류하는지 보여준다. 그와 동시에 각 분류에 해당한 화학물질들을 정부가 어떤 식으로 관리하는지도 확인할 수 있다. 이러한 분류는 특정 화학물질의 사용을 원천적으로 봉쇄할 수 있다는 점에서 매우 강력한 예방 조치로 볼 수 있다. 또한 정부는 화학물질에 대한 독성 정보뿐 아니라 취급량과 배출량 등과 같은 통계 및 제품 내의 화학물질 성분 정보 등을 수집하고 공개한다.

이런 정보기반 화학물질 관리 시스템은 유럽의 ‘리치’(REACH) 제도를 참고하였으며, 국제 기준에 발맞추기 위한 노력의 일환으로 이해할 수 있다.[10] 이 제도는 수집된 정보를 이용하여 유해성 높은 화학물질을 사전에 규제함으로써 사고 발생을 억제하겠다는 예방 정책이다. 또한 일반 대중의 정보에 대한 접근을 허용함으로써 시민의 알권리를 충족시키고, 그들이 더 안전한 선택을 할 수 있도록 돕는다는 목적 또한 이루고자 한다.

또 하나의 흥미로운 지점은 전체 과정에서 정부의 책임이 기존에 비해 많이 줄어들었다는 점에 있다. 화평법의 발효와 함께, 화학물질 관련 정보의 “생산” 책임은 화학물질을 수입, 생산, 이용하는 산업체에 전이되었다. 이는 한정적인 정부의 자원을 효율적으로 사용하기 위한 전략으로, 신고하지 않은 화학물질의 사용을 원천적으로 금지하여 산업체 측에서 책임을 지고 정보를 생산하게 한 것이다. 또한 제품 내의 화학물질에 대한 정보 및 작업장의 화학물질 배출량 등의 정보를 대중에 공개하여 시민들이 더욱 안전한 선택을 할 수 있도록 유도하고 있다. 이는 어느 측면에서는 안전에 대한 책임을 최종 소비자인 시민들에게 나눠준 것으로 이해할 수도 있다.

‘정보화’ 강화, 그 이후의 ‘활용’에 대한 고민

이러한 정보 위주의 화학물질 규제 정책은 정보화 사회가 지닌 하나의 믿음 아래에서 이루어진다. “더 많은 정보가 있으면 자신의 운명을 더 잘 통제할 수 있을 것이다”라는 믿음이 바로 그것이다.[11] 개인들은 충분한 정보를 취합한 뒤, 합리적 판단을 거쳐 자신에게 가장 이득이 되는 선택을 내린다는 의미이다.

이런 가정에서 정보의 불균등은 개인의 선택을 방해하는 사회적 문제로 지목된다. 따라서 정보화 사회는 더 효율적이고 투명한 사회를 구축하기 위해 더 많은 정보를 모으려 시도하고, 생산된 정보들 위에서 의사결정이 이루어진다. 실제로 많은 종류의 규제들이 화학물질과 유사한 형태의 규제 정책을 가지고 있다. 식품의 성분 표시 정책이나 의약품 성분 표시제 같은 제도들이 그 예이다. 유사한 상품에 대하여 충분한 정보를 소비자에게 전달하고 이를 통해 그들이 합리적인 행동, 즉 ‘현명한 소비’를 하도록 유도하는 정책이다.

그러나 인간의 선택은 반드시 합리적일 수 없으며, 단순히 정보가 충분히 제공되는 것이 그들의 자유로운 선택을 보장하는 것은 아니다.

우선 정보란 해석되었을 때 의미를 가진다. 화학 물질의 이름과 성분 등의 정보를 보더라도 그 정보가 의미하는 것을 알기란 쉽지 않다. 특히 화장품 등의 제품에 쓰여 있는 성분표시가 화학물질에 대한 지식이 없는 사람들에게 전달해주는 지식이라는 것은 전무하다고 할 수 있다.

각 물질이 지닌 독성과 유해성은 개별 화학물질에 대한 조사와 연구를 필연적으로 요구하며, 이러한 지식을 정부의 규제 정책이 소비자에게 적절히 제공하고 있는가에는 의문이 든다. 일부 화학제품에 대해서는 그 유해성이 제품에 직접 표기되는 경우도 있으나, 생리대 유해물질 검출 사건 같은 사례를 돌아볼 때, 우리가 미처 의식하지 않았던 일상 용품이 우리에게 위해를 끼칠 수 있으며 제품의 선택 과정에 제품 뒤에 표기된 정보가 큰 도움이 되지 못한다는 것은 시민 안전에 큰 위협일 수 있다.

또한 다른 전문가의 도움으로 화학물질의 유해성을 인지한다 하더라도, 대안이 있는가는 별개의 문제일 수 있다. 이러한 문제는 특히 작업장 안에서 두드러진다. 생산 공정 과정에서 유해화학물질이 이용될 경우, 개별 노동자에게는 그 화학물질을 피해갈 수 있는 여지가 거의 없다.

공정에서 어떠한 재료들을 이용할지는 그 물질을 직접 사용하는 노동자들을 고용한 사람들이 결정하는 문제이며, 이러한 결정권자들은 막상 해당 화학물질과 거의 접촉하지 않는다. 이러한 상황 속에서, 노동자들이 화학물질 정보를 안다는 것은 근본적인 위험의 회피로 이어질 수 없다. 이는 메탄올 실명 사고에서 가시화된 문제인데, 메탄올보다 더욱 안전한 에탄올이라는 대체물질이 있는데도 비용 증가 등의 이유로 사용되지 않은 사례를 이미 보여준 바 있다. 이런 맥락에서 볼 때 화학물질의 이용은 단순한 개인의 선택이 아닌 정치적 차원을 포함하게 된다.

결국 정보를 이용한 규제 정책이 사회의 안전을 담보하기 위해서는 개개인의 선택에 책임을 분산하는 것만으로는 부족하다. 국민의 알권리를 보장하는 것은 분명히 필요한 일이며, 특히 화학물질에 관해서는 충분한 정보가 기존에는 확보되지 않았다는 점에서 최근 정부의 정보화 강화 정책은 납득할 만한 방향성을 지니고 있다.

그러나 아직까지 이 정보를 어떻게 활용할지에 대해서는 명확한 기준과 방향을 정하지 못한 것으로 보인다. 화평법에 따르면 수집된 정보를 기반으로 화학물질을 분류하도록 되어 있다. 하지만 법령에서 이 분류에 대한 명확한 기준이 제시되어 있지 않고 심의 결과에 따른다고 규정되어 있어, 화학물질의 규제는 다시 한 번 정치적 과정이 된다.

이러한 분류를 통해 한국 정부가 유해 화학물질에 대해 직접 규제에 나설 수도 있으나, 제한물질, 금지물질, 그리고 사고대비물질로 지정된 화학물질은 약 300여 개 수준에 불과하다. 이 분류에 속한 물질들은 이용 그 자체가 제한되므로 유해 화학물질을 관리하는 가장 효율적 방법 중 하나로 생각할 수 있다. 그럼에도 이러한 분류가 원활히 이루어지지 않는 것은 안전관리의 효율성을 떨어트리는 일이다.

한국의 화학물질 규제 정책은 지속적으로 발전하고 있다. 정보를 수집하는 대상도 확연히 늘었으며, 정보 등록을 면제받는 기준도 더욱 엄격해졌다. 아직까지는 많은 수의 화학물질들이 등록 유보 상태에 머무르고 있지만 앞으로 그 숫자도 줄어들 것이다. 이렇게 수집된 정보들이 국민들의 알권리를 충족시키기 위해 제공되는 것도 분명히 긍정적인 정책 방향이다.

그렇지만 현재의 규제 정책은 생산하는 정보를 어떻게 활용할 것인가에 대해서는 특별한 답을 제시하지 못하고 있는 것으로 보인다. 정부는 다른 그 어떤 행위자보다도 정보를 잘 수집하고 활용할 수 있는 힘을 지닌 집단이다. 그들이 앞으로 더욱 적극적으로 안전을 위한 책임을 행사한다면, 우리 사회가 조금 더 화학물질의 위협으로부터 안심할 수 있는 공간이 될 수 있을 것이다.

주

[1] 해당 수치는 Chemical Abstracts Service(CAS)가 제공하는 수치를 인용했다. 자세한 내용은 다음의 웹사이트를 참조할 것. https://support.cas.org/content/chemical-substances

[2] 임상혁. 2016. “원진레이온 이황화탄소(CS2) 중독 사건 소개,” 대한직업환경의학회 학술대회 논문집. 5-14.

[3] 공유정옥. 2012. “반도체 산업의 작업환경과 질병의 경험들,” 한국산업위생학회지, 제22권 제1호. 32-41.

[4] 여연호. “대법, 삼성반도체 노동자 ‘뇌종양 산업재해’ 첫 인정.” 한겨레, 2017.11.14

[5] 유설희. “[단독]”삼성 반도체 공장의 유해성 측정 결과는 영업비밀 아냐…공개하라” 판결.” 경향신문. 2018.2.2

[6] 전종휘. “가습기살균제 참사 ‘판박이’…’메탄올 실명 사태’ 아시나요?” 한겨레. 2016.5.11

[7] 목정민. “가습기 살균제 피해, 영유아, 임신부에 집중.” 경향신문. 2012.6.11

[8] 김경학. “[뉴스 깊이보기]”생리대 실험에 문제 있다는 식약처, “문제는 안전망” 반박 나선 학계.” 경향신문. 2017.9.5

[9] 송윤경. “[화학물질, 안전망이 없다①]생리대 유해물질, 주원인도 모르면서…식약처 “VOC만 전수조사” 눈가리기.” 경향신문. 2017.8.27

[10] 윤충식, 함승헌, 박지훈, 김선주, 이상아, 이권섭, 박동욱. “환경부의 화학물질관리법, 화학물질등록 및 평가에 관한 법률, 고용노동부의 산업안전보건법의 화학물질 관련 내용 비교.” 한국환경보건학회지, 40(5) (2014): 331-345.

[11] Haridimos Tsoukas, “The Tyranny of Light,” Futures, Vol. 29, No.9 (1997): 827-843.

박준혁/ 과학기술정책대학원 박사과정 [e-mail]