재활용 쓰레기 사태, ‘세계 위험산업’의 관점에서 보자

[8인의 여덟갈래 정책산책]
어디에서 문제가 시작된 걸까

다큐멘터리 ‘플라스틱 차이나’(CNEX 제공). 서울에서 발생한 재활용 쓰레기 문제는 전지구적 문제의 일부로 이해해야 한다. 중국의 쓰레기 수입 중단 결정은 전 세계적으로 연결되어 있는 재활용 쓰레기 산업을 수면 위로 드러내는 계기가 됐다.

2018년 4월의 첫날. 봄 기운이 완연한 서울 곳곳에서 때아닌 쓰레기 대란이 벌어졌다. 재활용 쓰레기 수거 업체가 폐비닐 수거를 거부하면서 쓰레기가 제때 처리되지 못하고 쌓이게 된 것이다. 아파트와 공동주택 단지들은 이 쓰레기들을 종량제 봉투에 넣어 배출하라는 안내를 내붙였다. 이에 환경부와 서울시는 비닐을 포함한 모든 재활용 쓰레기를 계속 분리수거 해야 하며, 종량제 봉투에 담아 버리는 경우 벌금 부과와 같은 행정조처를 취하겠다고 발표했다. 2일 환경부가 폐비닐 수거를 “정상 수거” 한다는 발표와 함께 김은경 장관이 폐비닐 수거 현장을 방문하고 대책 마련을 약속했지만 쓰레기 처리를 둘러싼 혼란은 오히려 전국으로 확산되고 있다.

재활용 쓰레기를 둘러싼 갈등은 최근 환경부가 발표한 “제5차 전국폐기물 통계조사” 결과에서 나타나는 국내 쓰레기 현황과는 상반된 모습이다. 환경부는 종량제 봉투 속 재활용 쓰레기의 비중이 50% 이상으로 상당히 높다는 문제점을 지적하였지만, 국내 쓰레기 상황에 대해서는 대체로 긍정적인 평가를 내렸다.

1인당 쓰레기 배출량은 974g/일ㆍ인으로 1993년 쓰레기 종량제 시행으로 감소한 이후 비슷한 수준으로 유지되고 있으며, 경제협력개발기구(OECD) 국가 평균 발생량인 1,425g/일ㆍ인보다 낮았다고 평가했다. 또 “종이, 플라스틱 등 재활용이 가능한 자원의 분리배출률은 4차 조사 때 59.5%에서 5차 조사 때 69.1%로 증가했으며, 분리배출은 단독주택이나 연립ㆍ다세대보다는 분리배출 여건이 편한 아파트에서 가장 잘 되고 있었다”고 평가했다.[1] 쓰레기 배출량이 심각히 늘어나지도 않았을 뿐더러 재활용 쓰레기도 대체로 잘 분리해서 버리고 있다는 것이다.

국경을 넘는 쓰레기

어디서부터 문제가 시작된 것일까? 폐비닐 처리 문제가 생긴 원인으로는 재활용 산업체의 경영난이 그 이유로 주목된다. 분류된 폐비닐 안에 이물질과 오염된 쓰레기가 많이 섞여 있기 때문에 재활용 제품(대체로 고체 연료)의 품질을 위해서는 수거 후 분리 선별하는 작업을 거쳐 일부는 폐기해야 한다. 그 과정에서 드는 비용과 폐기되는 쓰레기 양을 합하면 수지타산이 맞지 않는다는 것이다. 등락을 반복하는 재활용 쓰레기 가격도 산업체들을 영세하게 만드는 데 기여한다.[2]

재활용 쓰레기 분류작업 현장. 한겨레 자료사진

잘못된 규제 정책에 대한 비판도 들린다. 한편으로는 느슨한 환경 규제가 이와 같은 문제의 주범으로 꼽힌다. 쓰레기 발생을 줄이기 위한 제도인 폐기물부담금 제도의 완화 및 일회용품에 대한 규제 완화가 플라스틱을 비롯한 쓰레기 발생량을 크게 증가시켰다는 것이다.[3] 다른 한편으로는 강화된 환경규제 때문에 재활용 업체들이 경영난에 시달리고 있다는 주장도 있다. <조선일보>는 폐비닐로 고체 연료를 생산하는 사업체에 대한 과도한 규제로 인해 이들 업체의 경영난이 심각해졌다고 보도하였다. 결국 쓰레기 재활용 산업체들에 대한 환경 규제를 완화해야 한다는 주장이다.[4]

그러나 역시 가장 직접적인 원인으로 꼽히는 것은 중국의 재활용 쓰레기 수입 금지 결정이다. 2017년 7월 중국 정부는 24개 품목의 쓰레기를 수입 중단한다는 계획을 발표하고 올해 1월부터 시행에 들어갔다. 이 계획에는 중국 내에서 조달할 수 있는 재활용 쓰레기 자원에 대한 수입을 2019년까지 단계적으로 폐지한다는 계획도 담겨 있다. 그 결과 2018년 1월과 2월 한국에서 중국으로 수출된 폐플라스틱 양은 작년 같은 기간에 비해서 약 92%나 감소하였다.[5] 결국 우리가 만든 쓰레기를 고스란히 우리 땅에서 떠안게 되자 큰 혼란이 생긴 것이다.

중국의 결정은 한국뿐 아니라 전 세계에 즉각적인 영향을 끼치고 있다. 미국과 유럽, 일본 등 그동안 중국으로 재활용 쓰레기를 수출하여 손쉽게 처리하던 국가들에서 쓰레기가 쌓여가고 있다는 보도가 지난 겨울부터 잇따르고 있다. 한편, 말레이시아를 비롯한 동남아시아 국가들의 재활용 쓰레기 수입량은 급증하고 있다. 중국으로 쓰레기를 수출하던 국가들에서 동남아의 여러 나라로 수출을 ‘다변화’ 한 까닭이다. 뉴질랜드의 경우, 올해 말레이시아와 인도네시아로 수출한 쓰레기 양이 각각 500%와 150% 증가하였고, 그 외에 태국, 베트남 등 국가로의 수출량도 큰 폭으로 증가하였다.[6] 그 결과 특히 태국, 베트남, 말레이시아의 재활용 쓰레기 수입량은 크게 증가하고 있다.

따라서 서울에서 발생한 재활용 쓰레기 문제는 전지구적 문제의 일부로 이해해야 한다. 중국의 쓰레기 수입 중단 결정은 전 세계적으로 연결되어 있는 재활용 쓰레기 산업을 수면 위로 드러내는 계기가 된 것이다.

친환경 산업인가, 위험 산업인가

분리 수거된 쓰레기는 일정한 처리 과정을 거쳐 다시 제품을 만들 수 있는 재료로 만들 수 있기 때문에 재활용은 매립이나 소각보다 오염물질 배출이 적고 자원도 아낄 수 있는 ‘친환경’적 쓰레기 처리 방법이다. 동시에 ‘산업’적 측면이 강조된다. 우리나라는 법률로 재활용 산업에 해당하는 업종을 정하고, 국가와 지방자치단체가 재활용 제품의 규격과 품질 기준을 정하거나 재활용 산업단지 조성하는 등의 방법으로 이 산업을 육성하도록 정하고 있다.[7] 이 때 재활용 쓰레기는 ‘쓰레기’가 아닌 ‘자원’으로 여겨진다.

‘친환경 산업’으로 재활용을 이해할 때는 그 산업적 가능성에 주목하는 경향이 있다. 지난 1월에 나온 <로이터> 통신의 기사는 그 대표적인 예다. 이 기사는 주요 쓰레기 수출국인 미국과 유럽의 혼란스러운 상황을 전달하는 동시에 중국을 이을 재활용 산업의 대표 주자로 동남아시아의 국가들을 주목했다. 말레이시아, 베트남, 인도네시아, 태국과 같은 나라들이 플라스틱 재활용 산업을 육성하는 데 중국의 투자를 받아왔으며, “대부분의 국가들이 아직 국내 재활용 쓰레기 수거 체계를 발전시키지 않았고 이 문제에 대해 대중적 인식이 낮은 편이지만, 값싼 노동력과 중국의 제조업과 지리적으로 가깝다는 점이 이점으로 작용할 것”이라고 보도하였다. 동남아시아의 여러 국가들이 중국의 쓰레기 수입 중단 결정으로 생긴 “공백을 채우기를 열망하고 있다”는 것이다.[8]

그러나 재활용 쓰레기가 활용할 수 있는 자원으로 탄생하는 과정은 재활용 산업이 위험 산업이라는 점을 명백하게 드러낸다. <플라스틱 차이나>는 플라스틱 재활용 산업의 가장 말단에 위치한 중국의 한 공장을 배경으로 하는 다큐멘터리이다.[9] 중국 정부가 쓰레기 수입 중단 결정을 내리는 데 중요한 역할을 하기도 한 이 영화는 친환경적 쓰레기 처리를 목표로 하는 재활용이 어떻게 중국 시골 마을의 환경과 주민들의 건강을 심각하게 손상시키는지를 적나라하게 보여준다.

다큐멘터리 ’플라스틱 차이나’. https://youtu.be/ooRVhRt1p54

전 세계 언어가 쓰인 포장지들, 음식물이 묻은 채로 악취를 풍기는 플라스틱 용기들, 주사기나 약병 같은 의료 폐기물이 군데군데 섞인 플라스틱 산더미에서 쓰레기들을 종류별로 분류하고 세척하고 녹여서 재활용이 가능한 펠릿(pellet)으로 가공하는 과정에는 구정물과 매연이 가득하다. 가정집과 맞붙어 있는 플라스틱 재활용 공장에서 일하는 어른과 어린이들에게서 마스크나 장갑을 착용한 모습을 보기 어렵다. 쓰레기 재활용 산업은 마을의 풍경조차 바꾸어 놓았다. 수입된 쓰레기 더미는 산을 이루고 붉게 물들어버린 강에는 플라스틱과 함께 물고기들이 허연 배를 내밀고 둥둥 떠 있다. ‘친환경’적 재활용은 누군가의 건강과 어느 도시의 환경을 파괴할 때 비로소 가능한 것이다. 이 마을에서 쓰레기는 자원이자 위험이다.

수입 플라스틱 쓰레기를 재활용 하는 소규모 공장들이 들어선 중국 시골 마을의 풍경. 쓰레기 더미가 언덕을 이루고 강물은 붉게 물들었다. www.plasticchina.org

대표적인 위험 산업의 사례들과 비교해 보았을 때 재활용 산업은 정치경제적 요인에 따라 그 지리적 위치가 결정된다는 공통점을 갖는다. 앞서 소개한 <로이터> 통신의 기사는 값싼 노동력이나 중국과 가깝다는 지리적 이점, 환경에 대한 낮은 대중적 인식과 같은 요인들을 들었다. 그러나 무엇보다도 중요한 것은 규제 제도이다. 위험 산업의 여러 사례들은 이를 뒷받침한다.

대표적인 위험 산업인 석면 산업은 일본에서 한국으로 수입되어 잠시 호황을 누리고 해외로 이전된 역사를 갖고 있다. 석면 방직업의 경우 1970년대에 일본 기업과 국내 기업이 합작회사를 설립하고 일본에서 기계를 들여와 생산을 시작하였다. 이러한 배경에는 한국이 일본과 지리적으로 가까운 동시에 노동력이 저렴하다는 장점도 있었지만, 1971년 일본에서 새롭게 시행된 “특정화학물질 등 장해예방규칙”에 따라 석면의 사용이 더 심한 규제의 대상이 되었다는 점도 중요하였다. 1990년대에 석면 산업이 한국에서 인도네시아로 옮겨갈 때에도 강화된 규제의 영향이 컸다.[10] 결국 일본에서 한국으로, 그리고 다시 인도네시아로의 석면 산업 이전은 위험 산업의 최적 조건들, 즉 값싼 노동력과 위험에 대한 낮은 사회적 이해와 더불어 느슨한 정부 규제를 찾아 이동한 결과다.

재활용 산업을 위험 산업으로 바라보는 것은 국제 환경 문제에서 책임과 정의를 강조할 수 있다는 점에서 중요하다. 재활용 산업은 왜 중국에, 그리고 동남아시아 국가에 자리잡게 되었는가? 위험 산업의 지리적 위치를 결정하는 요인들은 무엇인가? 쓰레기의 수출국과 수입국은 각각 어떤 정치경제적 위치에 놓여 있는가? 쓰레기로 인한 위험으로부터 사람과 환경을 보호하는 책임은 누구에게 있는가? 쓰레기의 분배와 책임의 분배, 위험의 분배는 공정하게 이루어지고 있는가? 국제적인 재활용 쓰레기 거래는 지속 가능한 쓰레기 처리 방법인가?

이러한 질문들은 환경 오염과 건강 위험을 산업적 이득으로 상쇄될 수 있는 것으로 여기거나, 쓰레기 수입국에 규제의 책임을 강화함으로써 다소 간단히 해결될 수 있다고 보는 것을 경계한다. 그 대신에 이런 질문들은 왜 세계 각국에서 모인 쓰레기는 종종 개발 도상국의 가장 가난한 가족의 생계 수단이 되고 있는지를 드러내고, 쓰레기로 인한 위험과 쓰레기에 대한 책임을 더 공정하게 나눌 수 있는 방법을 모색하는 것이 중요함을 강조해준다.

국제적 환경 문제에 대한 우리의 책임을 강조할 때

4월 2일 <제이티비시(JTBC)>의 뉴스룸에서 손석희 앵커는 “중국은 왜 늘 가져가던 페트병은 안 가지고 가겠다는 것이며, 그토록 받기 싫다는 초미세먼지는 저리도 계속 보내고 있는 것일까…” 라는 ‘사족’을 덧붙이며 앵커브리핑을 마무리하였다. 이것은 말 그대로 ‘사족’이지만, 대표적인 국내 환경 문제들의 원인을 ‘세계의 공장’뿐만 아니라 ‘세계의 쓰레기장’으로 활약했던 이웃나라 중국에서 찾는, 혹은 찾고 싶어하는 이들의 의견을 잘 보여준다.

우리가 경험하고 있는 재활용 쓰레기 문제는 분명 국제적 환경 문제이다. 그렇다고 해서 개인과 공동체, 그리고 개별 국가가 져야 할 책임을 잊을 수는 없다. 결국 재활용 쓰레기 문제는 개인이 무심코 소비하는 페트병이나, 편리함을 중시하는 일회용품 사용 문화, 그리고 조금씩 느슨해진 규제 제도가 모여서 발생한 것이기 때문이다. 소위 ‘중국 탓’을 하는 입장은 문제의 원인을 외부에서 찾음으로써, 사회 구성원의 적극적인 행동 변화를 요구하지 않는다는 점에서 중요한 한계점을 갖는다. 더욱이 이러한 입장에서는 국제적 환경 문제에 대한 책임 의식은 찾아볼 수 없다.

재활용을 세계적 위험 산업의 관점에서 바라봐야 한다는 주장은 국제적 환경 문제에 대한 우리의 책임을 강조하기 위함이다. 국경을 넘는 쓰레기의 흐름 속에서, 그리고 최적의 환경을 찾아 이동하는 위험 산업으로서 재활용을 바라볼 때, 나와 세계가 쓰레기로 연결되어 있음을 인식할 수 있다. 단지 넘쳐나는 쓰레기를 어디에서 어떻게 처리할 것인가를 묻는 것이 아니라, 우리가 쓰레기를 생산하고 처리하는 방식에 근본적인 문제점은 없는지 질문을 제기하는 것이 필요하다. 쓰레기와 책임, 위험의 분배가 얼마나 공정하게 이루어지고 있는지 고민하는 것은 매일 쓰레기를 버리는 우리 모두의 몫이 되어야 한다.

[1] 환경부, “제5차 전국폐기물 통계조사…1인 하루 배출량 929.9g” (발표일시 2018.3.26., 보도일시 2018.3.30.)

[2] YTN라디오 수도권 투데이, “비닐은 이제 재활용 수거가 안된다고요?” (2018.3.30.)

http://radio.ytn.co.kr/program/?f=2&id=55087&page=&s_mcd=0201&s_hcd=09

[3] 김정수, “폐기물 감량화 정책, 이명박 정부가 후퇴시켰다”, 한겨레 (2018.4.4.)

https://www.hani.co.kr/arti/society/environment/839001.html

[4] 홍준기, 김효인, “환경부, 9개월 넋놓다가 … 일 터지자 수거업체에 ‘지원금 미봉책’”, 조선일보 (2018.4.3.)

http://news.chosun.com/site/data/html_dir/2018/04/03/2018040300286.html

[5] 환경부, “폐비닐 분리수거 종전대로 정상 수거한다.” (2018.4.2.)

[6] Nita Blake-Persen, “China’s plastic ban: Experts to other parts of Asia soar”, RNZ (2018.4.5.)

https://www.radionz.co.nz/news/national/354179/china-s-plastic-ban-exports-to-other-parts-of-asia-soar

[7] ‘자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률’은 재활용 산업을 “재활용가능자원이나 재활용제품을 제조, 가공, 조립, 정비, 수집, 운반, 보관하거나 재활용기술을 연구?개발하는 산업”으로 정하고 있다.

[8] Michael Taylor, “Southeast Asian plastic recyclers hope to clean up after China ban”, Reuters (2018.1.16.)

https://www.reuters.com/article/us-asia-environment-waste-plastic/southeast-asian-plastic-recyclers-hope-to-clean-up-after-china-ban-idUSKBN1F504K

[9] <플라스틱 차이나>는 온라인 버전으로도 제작되어 누구나 볼 수 있다. 영화관을 통해 상영된 정식 버전이 플라스틱 재활용 공장과 그곳에 살며 일하는 두 가족의 이야기에 집중한다면, 온라인 버전은 더 직접적으로 재활용 쓰레기 수출과 중국 지역의 환경문제를 다룬다. https://youtu.be/ooRVhRt1p54

[10] 최예용, 아시아에서 석면산업의 국가간 이동 (서울대학교 박사학위논문, 2013).

강연실 /가톨릭대학교 박사후연구원(과학기술정책)