문재인 개헌안 권력구조는 ‘4년 1차 연임제’

성한용 기자의 정치 막전막후 198
국회 입법조사처 발간물 ‘이슈와 논점’ 헌법 정보 제공
임기제 개정 역사···제헌헌법 대통령·부통령 국회 선출
미국 2회 이상 중임 금지···연임 실패해도 재도전 가능
프랑스·독일·미국·일본 헌법 전문(前文) 번역 소개 눈길

지난달 26일(현지시각) 문재인 대통령이 아랍에미리트(UAE) 바라카 원전 1호기 완공식에 참석하기에 앞서 숙소 호텔에서 국무회의를 통과한 개헌안의 국회 송부와 공고를 전자결재하고 있다. 청와대 제공

국회 산하에 국회의 입법 활동을 돕기 위한 입법·정책 조사연구기관으로 입법조사처(처장 이내영)가 있습니다. 입법조사처는 ‘이슈와 논점’이라는 4쪽짜리 발간물을 수시로 냅니다. 그때그때 쟁점으로 떠오른 현안에 대해 기초 정보를 제공하는 문건입니다. 국회를 출입하는 정치부 기자들에게도 현안에 대한 상식을 넓힐 수 있는 소중한 자료입니다.

최근 ‘이슈와 논점’은 헌법에 대한 두 개의 발간물을 잇달아 내놓았습니다. 개헌이 정가의 쟁점으로 떠올랐기 때문일 것입니다. 헌법에 대한 유익한 기초 정보를 정리한 것이어서 소개해 드리려고 합니다.

첫 번째 보고서는 3월 26일 ‘대통령 단임제, 중임제 및 연임제’입니다. 정치행정조사실 정치의회팀 입법조사관 김선화 박사가 썼습니다. 대통령 임기제에 대한 자료입니다. 보고서는 우리나라 대통령 임기 규정의 연혁을 이렇게 설명하고 있습니다.

제헌헌법에서는 대통령과 부통령은 모두 국회에서 선출하였으며(제53조 제1항), “대통령과 부통령 임기는 4년으로 한다. 단, 재선(再選)에 의하여 1차 중임할 수 있다. 부통령은 대통령 재임(在任) 중 재임(在任)한다”(제55조)고 하였다.

1952년 소위 발췌개헌에서는 대통령과 부통령을 국민이 직접 선출하도록 개정하고(제53조 제1항), 임기 규정은 변경하지 않았다.

1954년 소위 사사오입 개헌이라고 하는 제2차 개정 헌법에서도 본 장의 임기 규정은 바뀌지 않았다. 그러나 부칙 제3조에서 이 헌법 공포 당시의 대통령에 대해서는 중임 제한을 적용하지 아니한다고 하여, 초대 대통령에 한하여 중임 제한을 철폐하였다.

1960년 제3차 개정 헌법에서는 민의원과 참의원을 둔 양원제 의원내각제를 채택하였으나, 국가의 원수이며 국가를 대표하는 대통령을 양원 합동회의에서 선출하게 하면서, 임기는 5년, 재선에 의하여 1차에 한하여 중임할 수 있다고 정하였다(제55조).

1962년 제5차 개정 헌법에서는 다시 대통령제로 권력구조를 바꾸었는데, 대통령을 국민이 선출하고(제64조 제1항), 그 임기는 4년으로 하며 1차에 한하여 중임할 수 있다고 규정하였다(제69조 제1항 및 제3항).

1969년 소위 삼선개헌이라 하는 제6차 개정 헌법에서는 대통령 중임에 관하여 “대통령의 계속 재임은 3기에 한한다”고 개정하였다.

1972년 소위 유신헌법인 제7차 개정 헌법은 “대통령 임기는 6년으로 한다”고만 정하여(제47조), 단임인지에 대해서도 밝히지 않고, 중임이나 연임 제한도 두지 않아 종신집권이 가능하게 규정하였다.

1980년 제8차 개정 헌법에서는 “대통령의 임기는 7년으로 하며, 중임할 수 없다”고 하여 처음으로 단임제를 정하였다(제45조).

1987년 제9차 개정 헌법인 현행 헌법은 “대통령의 임기는 5년으로 하며, 중임할 수 없다”고 하여 단임제를 정하고 있다(제70조). 이는 당시 여당과 야당이 4년 1차 중임제가 여러 차례 장기집권 시도로 인하여 변질됐던 점 등을 감안해서, 단임제로 하되 임기를 5년으로 줄이는 데 합의한 결과이다.

3월 26일 문재인 대통령이 발의한 개헌안에서 대통령 임기 조항은 제74조입니다. “대통령의 임기는 4년으로 하되, 연이어 선출되는 경우에만 한 번 중임할 수 있다”고 되어 있습니다. 이를 ‘4년 연임제’라고 하는 사람들이 있는데 정확한 표현이 아닙니다.

역대 헌법에 나타났던 중임제라는 표현은 연임을 포함해 대통령을 다시 할 수 있다는 폭넓은 의미입니다. 반면에 연임제는 연달아 여러 차례 할 수 있다는 의미입니다. 따라서 문재인 대통령 개헌안은 ‘4년 1차 연임제’라고 해야 정확할 것 같습니다.

미국은 어떻게 되어 있을까요? 대통령 중임에 관한 규정은 수정헌법 제22조입니다. 1947년 3월에 대통령 중임에 관한 제한을 정하는 헌법 개정안을 제안하고 각 주의 인준은 1951년 2월에 마무리되었습니다.

연방 수정헌법 22조는 “누구라도 2회를 초과하여 대통령직에 선출될 수 없으며, 타인이 대통령으로 당선된 임기 중 2년 이상 대통령직에 있었거나 대통령 직무를 대행한 자는 1회를 초과하여 대통령직에 당선될 수 없다”는 것입니다. 연속이든 아니든 2회를 초과하여 대통령직에 선출되지 못하도록 한 것입니다.

연임이 아닌데 두 번 대통령에 재직한 사람은 그로버 클리블랜드 대통령의 사례가 있었다고 합니다. 그는 1885년~1889년, 1893년~1897년 미국 대통령을 지냈습니다.

미국이 1947년 대통령 중임에 제한을 두게 된 것은 프랭클린 루스벨트 대통령 때문입니다. 본래 미국은 대통령 중임에 제한이 없었지만 한 차례 연임만 하고 물러나는 관행이 전통으로 이어졌습니다. 프랭클린 루스벨트 대통령은 2차 세계대전이라는 특수한 상황 때문에 4선을 했습니다. 전쟁이 끝나고 독재자의 출현을 걱정한 사람들이 대통령 중임을 제한하는 수정헌법 22조를 만든 것입니다.

어쨌든 미국의 대통령 중임제는 매우 특이하게 설계되어 있습니다. 연방 수정헌법에 따르면 도널드 트럼프 대통령이 재선에 실패하더라도 4년 뒤나 8년 뒤에 다시 한 번 대통령이 될 수 있다는 것입니다. 흥미롭지 않습니까?

두 번째 보고서는 3월 27일 ‘헌법 전문(前文)에 대한 대통령 개헌안과 국회에서의 논의 비교’입니다. 정치행정조사실 법제사법팀 입법조사관 조규범 박사가 썼습니다. 헌법 전문(前文)에 대한 자료입니다. 먼저 현행 우리나라 헌법의 전문과 문재인 대통령 발의 개헌안의 전문을 살펴보겠습니다.

<대한민국 헌법 전문>

유구한 역사와 전통에 빛나는 우리 대한국민은 3·1 운동으로 건립된 대한민국 임시정부의 법통과 불의에 항거한 4·19 민주이념을 계승하고, 조국의 민주개혁과 평화적 통일의 사명에 입각하여 정의·인도와 동포애로써 민족의 단결을 공고히 하고, 모든 사회적 폐습과 불의를 타파하며, 자율과 조화를 바탕으로 자유민주적 기본질서를 더욱 확고히 하여 정치·경제·사회·문화의 모든 영역에 있어서 각인의 기회를 균등히 하고, 능력을 최고도로 발휘하게 하며, 자유와 권리에 따르는 책임과 의무를 완수하게 하여, 안으로는 국민생활의 균등한 향상을 기하고 밖으로는 항구적인 세계평화와 인류공영에 이바지함으로써 우리들과 우리들의 자손의 안전과 자유와 행복을 영원히 확보할 것을 다짐하면서 1948년 7월 12일에 제정되고 8차에 걸쳐 개정된 헌법을 이제 국회의 의결을 거쳐 국민투표에 의하여 개정한다.

<문재인 대통령 발의 개헌안 전문>

유구한 역사와 전통에 빛나는 우리 대한국민은 3·1 운동으로 건립된 대한민국 임시정부의 법통과 불의에 항거한 4·19 혁명, 부마 민주항쟁과 5·18 민주화운동, 6·10 항쟁의 민주이념을 계승하고, 조국의 민주개혁과 평화 통일의 사명을 바탕으로 정의·인도와 동포애로써 민족의 단결을 공고히 하고, 모든 사회적 폐습과 불의를 타파하며, 자치와 분권을 강화하고, 자율과 조화를 바탕으로 자유민주적 기본질서를 더욱 확고히 하여 정치·경제·사회·문화의 모든 영역에서 개개인의 기회를 균등히 하고, 능력을 최고도로 발휘하게 하며, 자유와 권리에 따르는 책임과 의무를 완수하게 하여, 안으로는 국민생활의 균등한 향상과 지역 간 균형발전을 도모하고 밖으로는 항구적인 세계평화와 인류공영에 이바지함으로써 자연과의 공존 속에서 우리들과 미래 세대의 안전과 자유와 행복을 영원히 확보할 것을 다짐하면서 1948년 7월 12일에 제정되고 9차에 걸쳐 개정된 헌법을 이제 국회의 의결을 거쳐 국민투표에 의하여 개정한다.

비슷하지만 자세히 보면 추가된 부분이 있습니다. ‘계승하여야 할 민주이념’에 부마 민주항쟁, 5·18 민주화운동, 6·10 항쟁이 들어갔습니다. ‘자치와 분권을 강화하고’, ‘지역 간 균형발전을 도모하고’, ‘자연과의 공존 속에서’라는 표현이 추가됐습니다. 자치와 분권, 지역 간 균형발전 및 자연과의 공존 등 중요한 사회적 가치를 헌법 전문에 명시한 것입니다.

‘이슈와 쟁점’은 특이하게도 다른 나라의 헌법 전문을 번역해서 소개했습니다. 각 나라 헌법의 전문은 대체로 주권의 소재, 국가나 국민의 역사, 헌법이 구성하는 공동체의 기본 목표, 추구하는 이념이나 가치, 정체성 등을 담고 있습니다. 평소 읽어보기 어려운 내용입니다. 프랑스, 독일, 미국, 일본의 헌법 전문을 소개합니다.

<프랑스>

프랑스 국민은 1789년의 인권선언에서 규정되고 1946년 헌법 전문에서 재차 확인하고 보완된 모든 인권과 국민주권의 원리, 그리고 2004년 환경헌장에 규정된 권리와 의무에 구속됨을 엄숙히 선언한다. 이러한 원리와 모든 국민들의 자유로운 결정 원리의 이름으로 프랑스 공화국은 가입 의사를 표명한 해외 모든 령(領)에 대하여 자유·평등·박애의 보편적 이념에 입각하여 이들의 민주적 발전을 목적으로 구상된 새로운 체제를 제공한다.

<독일>

독일 국민은 신과 인간에 대한 책임을 의식하고 통일 유럽에서 동등한 권리를 가진 구성원으로서 세계평화에 이바지할 것을 다짐하며 헌법제정권력에 의하여 이 기본법을 제정하였다. 바덴뷔르템베르크, 바이에른, 베를린, 브란덴부르크, 브레멘, 함부르크, 메클렌부르크-포어포메른, 니더작센, 노르트라인-베스트팔렌, 라이란트-팔츠, 자르란트, 작센, 작센-안할트, 슐레스비히-홀슈타인과 튀링엔 주의 독일인은 자유롭게 자기결정권을 가지며 독일의 통일과 자유를 성취하였다. 이로써 이 기본법은 모든 독일 국민에게 적용된다.

<미국>

우리 미국 국민은 보다 완전한 연방을 형성하고 정의를 수립하며 국내의 평온을 확보하고 공동체의 방어에 대비하며 일반복지를 증진하고 우리와 우리의 자손에게 자유의 혜택을 확보하기 위한 목적으로 미국을 위하여 이 헌법을 제정한다.

<일본>

일본 국민은 정당한 선거로 선출된 국회의 대표자를 통하여 행동하고, 우리와 우리 자손을 위하여 세계 모든 국민과의 화합에 따른 성과와 우리나라 전역에 자유가 가져올 혜택을 확보하며, 다시는 정부의 행위에 의하여 전쟁의 참화가 일어나지 않도록 할 것을 결의하고, 이에 주권이 국민에게 존재함을 선언하며 이 헌법을 확정한다. 무릇 국정은 국민의 엄숙한 신탁에 의한 것으로서 그 권위는 국민으로부터 유래하고, 그 권력은 국민의 대표자가 행사하며, 그 복리는 국민이 향유한다. 이는 인류 보편의 원리이며 이 헌법은 이러한 원리에 기초한 것이다. 우리는 이에 반하는 일체의 헌법·법령 및 규칙을 배제한다. 일본 국민은 항구적인 평화를 염원하고 인간 상호관계를 지배하는 숭고한 이상을 깊이 자각하는 바이므로, 평화를 사랑하는 세계 모든 국민의 공정과 신의를 신뢰함으로써 우리의 안전과 생존을 지켜나갈 것을 결의하였다. 우리는 평화를 유지하고 전제와 노예, 압박과 편견을 지상에서 영원히 제거하고자 노력하고 있는 국제사회의 명예로운 일원이 되고자 한다. 우리는 전 세계의 국민이 균등하게 공포와 결핍에서 벗어나 평화롭게 생존할 권리를 가짐을 확인한다. 우리는 어떠한 국가도 자국의 이익에만 몰두하여 타국을 무시하여서는 아니 되고, 정치도덕의 법칙은 보편적인 것으로서 이 법칙에 따르는 것은 자국의 주권을 유지하고 타국과 대등한 관계에 서고자 하는 각국의 책무임을 믿는다. 일본 국민은 국가의 명예를 걸고 전력을 다하여 숭고한 이상과 목적을 달성할 것을 맹세한다.

성한용 선임기자 [e-mail]