민주당·한국당이 평생 1·2등 하는 선거…‘득표율 따라 배분’이 민심

[새로 쓰는 헌법 2018] ④ 선거제도

현행 지역구·비례대표 병립형은
정당득표-의석점유 불비례 심각

지역구는 현행 방식으로 뽑고
정당득표 만큼 의석 점유토록
비례의원 수 결정해 얹어주는
독일식 ‘연동형 비례제’ 도입에
한국당 뺀 정당·시민사회 공감

‘민의’ 반영땐 의원 증가 불가피
권역별? 전국단위? 비례명부도 쟁점

지난해 10월27일 국회 의원회관에서 열린 ‘개헌 및 선거제도 개혁 국민운동본부’ 발대식에서 노회찬 정의당 원내대표(왼쪽 둘째)와 우원식 더불어민주당 원내대표(왼쪽 넷째), 안철수 당시 국민의당 대표(왼쪽 다섯째) 등 참석자들이 손팻말로 개헌과 선거제도 개혁을 촉구하는 글귀를 만들어 보이고 있다. 이정우 선임기자 [e-mail]

‘헌법 개정’과 ‘선거제도 개혁’은 맞물려 돌아가는 톱니바퀴처럼 유기적인 관계다. 현재 진행되는 개헌 논의의 핵심은 ‘제왕적 대통령제’의 폐해를 극복하기 위해, 대통령에게 집중되어 있는 권한의 일부를 국회로 이관하는 것이다. 국민이 직접 뽑은 대통령의 권한을 국회와 나누려면, 국회의 의석 구조가 국민의 ‘정치적 의사’를 정확히 반영한다는 전제가 성립해야 한다. 하지만 현재 선거구별로 단 한명의 국회의원을 선출하는 소선거구제는 낙선 후보를 찍은 유권자의 민의가 대표되지 않아 ‘사표’를 양산하고, 승자독식 구조와 지역주의의 ‘결합’으로 영호남에선 특정 정당이 의석을 독점하는 등의 문제를 양산했다. 또 정당 지지율과 실제 의석 점유율의 괴리가 커 민의가 정확히 반영되지 않는다는 지적도 끊임없이 제기되고 있다. 국회의 ‘민의 왜곡’ 구조를 바로잡기 위해 민심을 최대한 반영해 의석수를 정하는 ‘비례성’을 강화하는 쪽으로 선거제도 개혁이 이뤄져야 한다는 주장이 나오는 이유다. 현재 국회는 헌법개정 및 정치개혁 특별위원회(헌정특위)를 꾸려 개헌과 선거구제 개편을 함께 논의하고 있지만, 각 당은 물론 지역구-비례대표 의원 등의 이해관계가 엇갈리고 의원 정수 확대 등 민감한 의제들이 포함되면서 논의에 어려움을 겪고 있다.

■ 민의 반영 안 된 ‘민의의 전당’…개편 방안은?

현재 국회에선 소선거구제의 대안으로 중·대선거구제 도입, 비례대표 확대 등이 거론되고 있다. 중·대선거구제는 한 선거구에서 2명 이상의 의원을 선출하는 제도다. 한 선거구에서 여러 명의 당선자가 선출되니, 지역주의에서 일부 벗어날 수 있고 정치 신인들의 진입 문턱이 낮아진다는 평가가 있다. 다만 후보 난립으로 유권자들의 혼란을 가중시키고 여러 명을 공천하게 되는 만큼 정당 내 잡음이 심화한다는 부작용도 거론된다. 일부에선 인구수가 줄어들고 있는 농촌은 소선거구제를, 도시에선 중·대선거구제를 실시하는 도농복합형 중·대선거구제를 제안하는 목소리도 있다.

현재 선거제도는 지역구 의원과 비례대표 의원을 각각 독립적으로 선출하는 소선거구제와 비례대표제의 ‘병립형’으로 이뤄져 있다. 300석 가운데 253석은 지역구 의원, 47석은 정당 지지율에 따라 의석을 배분하는 비례대표로 운영된다. 유권자는 ‘1인 2표’를 행사하지만, 정당 득표율이 비례대표 의석 배정에만 적용돼 유권자의 뜻이 선거 결과로 그대로 이어지지 않는다는 점이 문제로 지적됐다. 특히 소수 정당에 불리해 다양한 정치적 목소리가 묻힌다는 지적이 있다. 지난 18대 총선 당시 정당 득표율 37.5%를 얻은 한나라당은 전체 의석수(299석)의 절반이 넘는 153석을 가져갔다. 정당 득표율로 추산하면 112석이 한나라당의 ‘적절한 의석수’였다. 20대 총선도 마찬가지다. 거대 양당인 새누리당과 민주당의 득표율은 각각 33.5%, 25.54%였지만 실제 의석 점유율은 각각 40.67%, 41%로 ‘과다대표’ 됐다. 반면, 정의당은 21석만큼의 득표율(7.2%)을 얻었지만, 실제 의석은 6석에 그쳤다. 민심이 ‘과소대표’된 것이다. 심상정 정의당 의원은 “지금의 승자독식 선거 제도는 민주당과 자유한국당이 아무리 잘못해도 평생 1, 2등을 하는 그런 닫힌 구조다. 이것은 민주주의에서 대단히 심각한 문제점을 갖고 있는 제도이기 때문에 바꾸자고 하는 것”이라고 비판했다. 박주민 더불어민주당 의원은 “‘국회가 나를 대변하는 국회가 아닌 것 같다’는 느낌을 국민들이 받는다”고 짚었다.

정치권과 시민사회에선 ‘비례성 강화’ 방안으로 독일식 ‘연동형 비례대표제’가 꼽힌다. 연동형 비례대표제는 지역구 당선자 수가 정당 득표율에 따라 배정된 의석수보다 적을 경우, 그 차이를 비례대표로 충원해 정당 지지율과 의석수를 일치시키는 방식이다. 정당이 받은 표만큼 의석이 배분되기 때문에 ‘민심이 그대로 반영되는’ 선거제도라는 평가를 받고 있다. 이 제도는 2015년 이미 중앙선거관리위원회가 도입을 권고한 바 있다.

실제 지난 총선 결과에 ‘연동형 비례대표제’를 적용해보면 거대 양당보다는 다당제에 유리한 결과가 나온다. 중앙선거관리위원회는 20대 총선 결과를 놓고 2015년 선관위가 권고한 연동형 권역별 비례대표제에 대해 전체 의석을 현재와 같이 고정시킨 300석 기준과 전체 의석을 늘린 379석(지역구 253석, 비례대표 126석)으로 시뮬레이션을 한 바 있다. 자료를 보면, 300석 기준에서는 새누리당이 122석을 얻었지만 연동형 비례대표제 아래선 108석으로 나타났다. 123석을 얻은 민주당도 102석으로 줄었다. 반면, 국민의당은 실제 의석수인 38석보다 많은 84석, 정의당(6석)은 23석이 배정됐다. 379석 기준에선 새누리당(135석)과 민주당(123석)은 소폭 증가한 반면, 국민의당(106석)과 정의당(29석)은 대폭 늘었다. 두 경우 모두 소수 정당에 유리한 결과가 나온 셈이다.

■ 핵심 쟁점은 ‘의원 정수 확대’…국민 설득이 관건

연동형 비례대표제 도입과 관련해 가장 큰 쟁점은 국회의원 정원 확대 문제다. 현재 지역구 의석수는 253석, 비례대표 의석수는 47석으로 의석 비율이 5.38 대 1로 큰 차이가 난다. 현재 국회에서 논의되는 연동형 비례대표제 6개 안(김상희·소병훈·박주민·박주현·심상정안, 선관위안)은 대체로 이 비율을 2 대 1이나 3 대 1로 조정해 비례대표 의석수를 크게 늘리는 방식(소병훈·선관위안 제외)이어서 의원 정수 확대가 불가피하다. 게다가 권역별 연동형 비례대표제 특성상 정당이 정당 득표율로 배분받는 의석 이상으로 지역구 당선자가 나오는 경우 ‘초과 의석’ 문제도 필연적으로 발생한다. 비례성 강화를 위해서는 현재 의원 정수(300석)를 고정시킨 상태에서 지역구 의원을 줄이고 비례대표 의석을 늘리거나, 의원 수 자체를 늘리는 방안뿐이다.

그러나 지역구 의원을 줄이는 방식은 선거법 개정의 열쇠를 쥐고 있는 현재 253개 지역구 현역 의원과 지역위원장 등의 반발이 거셀 것이 뻔해 현실적으로 실현하기가 쉽지 않다. 그렇다면 현재 253석인 지역구 의석수를 그대로 유지하면서 비례대표 의원 수를 늘리는 방법만 남는다. 이 경우 전체 의석수는 360~370석까지 증가할 수 있다.

문제는 국회에 대한 국민들의 신뢰가 바닥이라는 것이다. 연동형 비례대표제 도입에 부정적인 태도를 보이는 자유한국당도 같은 이유를 댄다. 지난해 말 활동이 종료된 국회 정치개혁특별위원회(정개특위) 자유한국당 간사였던 김재원 의원은 회의에서 “국민들이 비례대표 의석을 늘리는 것보다는 줄이는 것을 더 원하거나 국회 의석수 전체를 늘리는 것을 원하지 않는다”며 “최소 316석에서 360석으로 늘리는 것을 국민들이 납득하겠냐”며 반대 입장을 분명히 했다. 그러나 연동형 비례대표제 도입을 주장하는 의원들은 국회 특권 내려놓기 등 국회 스스로 뼈를 깎는 개혁을 통해 의원 정수 확대에 부정적인 국민 여론을 설득해야 한다는 쪽이다. 박주민 민주당 의원은 “일하는 국회를 만들기 위해 국회의원을 직접 만나 요구사항을 말할 수 있는 ‘국회의원 면담법’을 발의했고, 국민소환제·국민발안제 등도 도입돼야 한다”며 “이런 제도들을 도입해 국민들이 국회의원을 직접 부릴 수 있도록 해야 할 것”이라고 강조했다.

비례대표 선출 순번을 정하는 명부를 권역별로 할지, 전국 단위로 할지도 쟁점이다. 권역별 방식은 서울, 부산·울산·경남, 광주·전북·전남·제주 등 전국을 6개 권역으로 나눠 권역마다 인구비례로 의원 수를 할당하는 방식이다. 전국 단위는 전국을 1개 권역으로 보는 방식이다. 권역별 방식은 지역주의 완화, 비례대표 의원의 지역대표성 강화 등의 장점이 있지만, 초과 의석이 많이 발생한다. 전국 단위 방식은 초과 의석은 적게 발생하지만 비례대표 전국 명부에 서울의 인지도가 높은 인물들이 중심이 될 수 있다는 우려가 나온다.

김규남 기자 [e-mail]